Więcej kontroli w TFI

Z Pawłem Pelcem, wiceprzewodniczącym KPWiG, rozmawia Katarzyna Siwek

Czy po wejściu do KPWiG Pana oraz wiceministra finansów Cezarego Mecha należy oczekiwać zaostrzenia nadzoru nad rynkiem kapitałowym? Wystarczy przypomnieć, że gdy był Pan wiceprezesem UNFE, a Cezary Mech szefem tej instytucji, liczba i wysokość kar nakładanych na towarzystwa emerytalne były znacznie większe niż później nakładanych przez KNUiFE.

Kluczowe na rynku finansowym są zaufanie i przejrzystość oraz to, czy organ nadzoru spełnia swoją rolę, to znaczy, czy zapewnia uczestnikom obrotu jednakowy dostęp do informacji i czy umożliwia im racjonalne podejmowanie decyzji inwestycyjnych. Musimy też pamiętać o tym, że otoczenie się zmienia. Jesteśmy teraz członkiem UE, która cały czas zmienia swoje regulacje. Konsekwencją tego jest szereg zmian w naszych wewnętrznych regulacjach. Do tego musi się dostosowywać nadzorcza praktyka.

Czy po kilku miesiącach pracy w KPWiG widzi Pan jakieś obszary, w których ten nadzór należałoby zaostrzyć?

Rynek się rozwija i za tym musi iść nadzorca. To, co mi się wydaje istotne, to kontrola poszczególnych podmiotów. Raz na kilka lat, jak to dzieje się teraz, to zdecydowanie zbyt rzadko. Zwiększenie częstotliwości kontroli w podmiotach nadzorowanych zwiększyłoby przejrzystość rynku.

Do tego trzeba więcej pracowników w KPWiG. A celem integracji nadzorów, proponowanej przez rząd, jest ograniczenie kosztów ich funkcjonowania, czyli raczej zmniejszenie niż zwiększenie personelu.

Nadzór zintegrowany dominuje teraz w Unii Europejskiej. 15 krajów już go wprowadziło albo przygotowuje się do tego. Ostatnio PARKIET poinformował, że taki nadzór wprowadza też Szwajcaria. Integracja nie może jednak ograniczać działalności merytorycznej. Najbardziej skomplikowana jest teraz sytuacja w nadzorze bankowym, bo Generalny Inspektor Nadzoru Bankowego funkcjonuje w strukturach NBP. Ale zarówno KPWiG, jak i KNUiFE mają swoje administracyjne zaplecze. Tutaj można szukać rezerw: dążyć do tego, by część ludzi zajmujących się sprawami administracyjnymi została przesunięta do działalności nadzorczej. Poza tym, gdyby doszło do integracji, część informacji mogłaby być przetwarzana raz. Teraz te informacje są przetwarzane przez różne organy, a to wymaga ludzi. Można, nie zmieniając liczby osób, tak zreorganizować strukturę nadzoru, żeby stworzyć większą liczbę zespołów kontrolnych.

Jakie podmioty wymagają częstszych kontroli? Banki? Biura maklerskie? Czy może TFI?

Kontrola przeprowadzana tu w urzędzie, czyli w oparciu o informacje, które otrzymujemy od nadzorowanych podmiotów, jest bardzo ważna. Ale gdyby kontrolerzy częściej pojawiali się w tych podmiotach, docierali do dokumentów, które tam są, jakość nadzoru byłaby jeszcze lepsza. Gdyby kontrole w TFI lub domach maklerskich były częstsze niż do tej pory, można byłoby zapobiec narastaniu lub powielaniu stwierdzanych w toku kontroli nieprawidłowości. O innych segmentach rynku kapitałowego nie chcę się wypowiadać, bo nie podlegają mi bezpośrednio.

Jak Pan sobie wyobraża zwiększenie liczby kontroli bez wzrostu kosztów funkcjonowania nadzoru?

Dla budżetu państwa, jeśli chodzi o nadzór nad rynkiem kapitałowym, ubezpieczeniowym i nad funduszami emerytalnymi, efekt integracji byłby neutralny. Koszty funkcjonowania tych nadzorów ponoszą bowiem podmioty nadzorowane. Bardziej skomplikowana sytuacja jest w nadzorze bankowym. KNB nie ma własnego urzędu, własnego personelu. Faktycznie należy do GINB, czyli do NBP. Bank centralny ponosi koszty funkcjonowania tego nadzoru. O tyle jest mniejszy zysk NBP, a więc wpływy do budżetu. W przypadku integracji nadzorów mielibyśmy pozytywny efekt dla budżetu. Nadzór byłby finansowany również przez banki. W ich przypadku sytuacja jest teraz dosyć specyficzna: najsilniejszy sektor rynku finansowego nie ponosi kosztów funkcjonowania nadzoru, podczas gdy słabsze segmenty, jak ubezpieczenia, fundusze emerytalne czy rynek kapitałowy, w całości je ponoszą. Gdyby pomysły Ministerstwa Finansów zostały zrealizowane, to od 2008 r. (wtedy planowane jest włączenie KNB do zintegrowanego nadzoru) sytuacja byłaby znacznie zdrowsza niż teraz.

Na ile szacuje Pan oszczędności z tego tytułu?

Nie znam wyliczeń dotyczących kosztów nadzoru bankowego ponoszonych teraz przez NBP.

Dlaczego w projekcie ustawy o zintegrowanym nadzorze, którego jest Pan współautorem, uprawnienia prokuratorskie nadzorcy nie zostały rozszerzone? Narzędzia, które może stosować Komisja w postępowaniach wyjaśniających, mają charakter administracyjny, a nie śledczy. Tymczasem tylko część spraw, które kierowane są do prokuratury na wniosek Komisji, kończy się aktem oskarżenia.

Projekt ustawy został przygotowany w Ministerstwie Finansów. Urząd Komisji przedstawił swoje stanowisko do projektu w toku uzgodnień międzyresortowych. Z jego lektury wynika, że co do zasady projekt przygotowany przez Ministerstwo Finansów zakłada integrację organizacyjną organów nadzoru, a nie zmianę narzędzi nadzorczych, w jakie wyposażone są poszczególne instytucje. Moim zdaniem, nie byłoby uzasadnione pozbawianie prokuratury jej funkcji procesowych w zakresie postępowań karnych. Prowadzenie postępowania przygotowawczego i oskarżanie w sprawach karnych to rola wyspecjalizowanego organu państwa, jakim jest prokuratura. Jeśli prokuratura potrzebowałaby dodatkowego merytorycznego wsparcia pracowników urzędu KPWiG, to my go chętnie udzielimy. Jak rozumiem, tego typu współpraca jest wpisana w naturę działania obu tych organów, jeśli chodzi o przestępstwa związane z rynkiem kapitałowym.

Dlaczego Pan zajął się w KPWiG funduszami inwestycyjnymi?

Zaproponował mi to przewodniczący Komisji Jarosław Kozłowski. Postanowił na nowo podzielić obowiązki w KPWiG. Dzięki temu nadzór nad instytucjami finansowymi działającymi na rynku kapitałowym został skoncentrowany w jednym pionie. To ułatwia też świeże spojrzenie na ten segment rynku.

Czy w efekcie zapowiadanego przez Pana zwiększenia liczby kontroli w TFI, należy oczekiwać, że kary w wysokości maksymalnej będą nakładane częściej? Taką karę KPWiG nałożyła pierwszy raz w historii na Merrill Lyncha za sprzedaż funduszy przez spółkę WGI Financial.

Kary nie zależą od działań nadzorczych, tylko od zachowania podmiotów nadzorowanych.

Proszę jednak zestawić dwa zdarzenia: mamy rekordową w historii karę dla Merrill Lyncha, chociaż, jak twierdzi WGI Financial, żadne osoby nie zostały w tej sprawie poszkodowane. A jednocześnie, gdy rok temu z powodu zaniedbania TFI nie przesłały na czas do KPWiG statutów funduszy w celu dostosowania ich do nowych zasad rachunkowości, najwyższa kara - jaką Komisja nałożyła - wynosiła 15 tys. zł. Z powodu bałaganu, jaki wtedy powstał, i braku aktualnych wycen wielu inwestorów nie mogło wypłacić pieniędzy z funduszy. Był to więc masowy problem.

Nie wiem, jakimi przesłankami KPWiG kierowała się w tamtej sprawie, bo nie zasiadałem wtedy w Komisji. Mogę tylko powiedzieć, że nieprawidłowości w wycenie jednostek uczestnictwa były wówczas przedmiotem mojego zainteresowania jako wiceprezesa Stowarzyszenia Rynku Kapitałowego UNFE. Stowarzyszenie wystąpiło do KPWiG z wnioskiem o dopuszczenie do postępowań w tej sprawie. Komisja dwukrotnie odmówiła jednak Stowarzyszeniu. Z tych przyczyn nie znam tych akt. Ale spór między Stowarzyszeniem a KPWiG nadal się toczy. Jednak z uwagi na to, że byłem przedstawicielem Stowarzyszenia w tej sprawie, zanim zostałem członkiem KPWiG, zgodnie z postanowieniami KPA, podlegam wyłączeniu z udziału w tym postępowaniu.

Co Pan myśli o TFI specjalizujących się w tzw. alternatywnych inwestycjach? Polegają one m.in. na dużym zaangażowaniu na rynku instrumentów pochodnych. W zeszłym roku trzy TFI o takiej specjalizacji dostały licencję KPWiG.

Skoro przepisy dopuszczają taką możliwość, nadzorca nie może jej zabronić. Kluczowe jest jednak to, żeby ludzie byli rzetelnie informowani o ryzyku, jakie wiąże sięW przypadku funduszy emerytalnych, po wejściu Pana i Cezarego Mecha do KNUiFE, Ministerstwo Finansów zrezygnowało z wydania rozporządzenia, zezwalającego funduszom emerytalnym na inwestycje w instrumenty pochodne. Czy TFI, które chcą specjalizować się w inwestycjach alternatywnych, też powinny liczyć się z tym, że ich wnioski będą teraz przez KPWiG blokowane?

Rozstrzygnięcie dotyczące inwestycji funduszy emerytalnych w instrumenty pochodne było decyzją Rady Ministrów, podjętą na wniosek ministra pracy, a nie KNUiFE. W mojej ocenie było to słuszne rozstrzygnięcie, gdyż w OFE występuje mechanizm minimalnej stopy zwrotu, którego koszt ponoszą PTE, a nie członkowie OFE. Także zupełnie inaczej wygląda ocena dostępnych instrumentów i akceptowanego ryzyka w przypadku podmiotów, w których uczestnictwo jest obowiązkowe, a inaczej w odniesieniu do podmiotów, w których inwestuje się bez przymusu. A taki charakter mają inwestycje w jednostki uczestnictwa lub certyfikaty funduszy inwestycyjnych. To inwestorzy decydują, co zrobią ze swoimi pieniędzmi. Jeżeli dokładnie wiedzą, jakie ryzyko wiąże się z inwestycjami np. w instrumenty pochodne, to oczywiście nie ma powodu, żeby nadzór nie wydał zezwolenia. Kluczowe jest, żeby prawa inwestora były w pełni zachowane, żeby było wiadomo, co się stało z każdym grosikiem ulokowanym w takim funduszu, jak jest dokonywana wycena aktywów. Problem może natomiast pojawić się wtedy, gdy instrumenty te są na tyle skomplikowane, że ich wycena może budzić wątpliwości.

A jakie jest Pana podejście do zagranicznych funduszy? TFI podnoszą, że są dyskryminowane wobec tych podmiotów. Muszą bowiem dłużej czekać na zezwolenia KPWiG dotyczące wprowadzenia nowych funduszy.

Konkurencja jest dobrym zjawiskiem. Może wreszcie nasze fundusze zechcą być tańsze, bo na razie są bardzo drogie. Niestety, w tym obszarze nadzór nie ma nic do powiedzenia, bo to sprawa rynku.

Klienci funduszy inwestycyjnych muszą po kilka miesięcy czekać na opublikowanie sprawozdań finansowych funduszy, w których ujawniana jest struktura portfela na koniec półrocza lub na koniec roku. Członkowie OFE takie informacje otrzymują już na kilka dni po zakończeniu roku.

TFI mają obowiązek opublikować roczne sprawozdania po czterech miesiącach od zakończenia roku, a półroczne po dwóch miesiącach od zakończenia półrocza. Poza tym, jeśli fundusz ma znaczne pakiety akcji, to ma obowiązek informowania o tym na bieżąco. Regulacje w tym zakresie, które obowiązują u nas, są zgodne z unijną dyrektywą dla funduszy otwartych. W innych krajach UE standardy w tym zakresie są podobne. 4- i 2-miesięczne terminy obowiązują np. w Luksemburgu, Niemczech, Holandii czy Irlandii. W Hiszpanii fundusze są zobowiązane udostępniać uczestnikom informacje o strukturze portfela co kwartał, miesiąc po zakończeniu tego okresu. Najostrzejsze regulacje obowiązują w Portugalii. Fundusze publikują skład portfeli na koniec każdego miesiąca, przesyłając je w ciągu trzech dni do organu nadzoru. Portfele te są następnie publikowane na stronie internetowej nadzorcy. Nadzór nad funduszami inwestycyjnymi i ich obowiązki informacyjne z istoty rzeczy są mniej restrykcyjne niż w przypadku OFE, w których członkostwo jest obowiązkowe.

Czy w Polsce nie byłoby uzasadnione wdrożenie modelu portugalskiego? Nasi inwestorzy też mają prawo wiedzieć, czy nadzwyczajnie dobre wyniki z inwestycji nie są efektem zaangażowania w zbyt ryzykowne instrumenty.

Trudno byłoby narzucić funduszom inwestycyjnym obowiązki bardziej restrykcyjne, niż mają OFE. KNUiFE otrzymuje codziennie informacje o wszystkich transakcjach przeprowadzonych i rozliczonych przez PTE. Ma to związek z tym, że OFE objęte są gwarancjami Skarbu Państwa (w przypadku gdy OFE nie osiąga minimalnej stopy zwrotu, PTE musi dopłacić różnicę z własnych środków; jeżeli nie ma wystarczających środków, pieniądze dopłacane są z Funduszu Gwarancyjnego, na który składają się wszystkie PTE; jeżeli natomiast i to by nie wystarczyło, dopłaty do OFE dokonałby Skarb Państwa - przyp. red.). W związku z wysoką koncentracją rynku i wysokimi barierami wejścia, mechanizmy konkurencyjne na rynku OFE są zaburzone, dlatego potrzebna jest większa przejrzystość. Poza tym, trzeba pamiętać o jednym: w przypadku TFI istnieje możliwość arbitrażu regulacyjnego. Jeśli w Polsce doszłoby do zaostrzenia obowiązków informacyjnych dla funduszy inwestycyjnych, to zagraniczne grupy finansowe, kontrolujące polskie TFI, mogłyby podjąć decyzję o dystrybucji jednostek na naszym rynku, korzystając z jednolitego paszportu europejskiego. Na razie im się to nie opłaca. Ponadto jedno PTE zarządza jednym OFE. Jeśli chodzi o TFI, to zarządzają licznymi funduszami o zróżnicowanych portfelach.

Dziękuję za rozmowę.

Paweł Pelc jest zastępcą przewodniczącego KPWiG od 10 grudnia 2005 r. Analogiczną funkcję pełni w KNUiFE. Zasiada również w Komisji Nadzoru Bankowego. W latach 1998-2002 był wiceprezesem Urzędu Nadzoru nad Funduszami Emerytalnymi. Ukończył wydział prawa na Uniwersytecie Warszawskim. Odbył ponadto studia podyplomowe z zakresu zarządzania w administracji publicznej. P. Pelc ma 40 lat, jest żonaty i ma dwoje dzieci.