Unijne miliardy, które służą celom polityki

Fundusz Next Generation EU to stosunkowo umiarkowany zastrzyk fiskalny. To jednak jednocześnie lokomotywa głębszej integracji.

To, że przywódcom państw Unii Europejskiej udało się po czterech dniach i nocach negocjacji dogadać w sprawie ram unijnego budżetu na lata 2021–2027 i wartego 750 mld euro funduszu Next Generation EU, wywołało zrozumiałą radość inwestorów oraz analityków. „Uznajemy to porozumienie za pozytywne i wspierające nasz pogląd, że strefa euro jest w dobrej pozycji, by podnieść się po szoku związanym z Covid" – napisali eksperci Goldman Sachs.

Niemal każdy mógł mieć poczucie sukcesu. Oszczędna Piątka (Holandia, Austria, Dania, Szwecja, Finlandia) cieszyła się, że udało się zmniejszyć fundusze przeznaczone dla granty dla innych państw UE i uzyskać rabaty w składkach członkowskich. Hiszpania, Włochy i Polska doceniły to, że bardzo dużą część przeznaczonego dla nich wsparcia udało się uratować. Rządy państw takich jak Luksemburg uznały za swój sukces to, że powiązano wypłatę tych pieniędzy z praworządnością. Rządy Polski czy Węgier odetchnęły jednak z ulgą, że mechanizm sankcji został bardzo mocno rozwodniony, a ostateczna decyzja o odebraniu środków będzie wymagała zgody Rady Europejskiej, gdzie wciąż obowiązuje jednomyślność. Co prawda Parlament Europejski chce silniejszego mechanizmu sankcji, ale dopiero na jesieni okaże się, co z tego będzie. Niemcy z pewnością mogą odetchnąć, że dzięki obietnicy wielkiego wsparcia fiskalnego zdołano odsunąć groźbę erozji Unii.

Najbardziej cieszyć się powinna jednak Komisja Europejska.Oto bowiem stała się władzą fiskalną. Dostała zadanie zebrania z rynków 750 mld euro, a następnie ich rozdzielenia na konkretne projekty. To kolejny, bardzo ważny, krok prowadzący do zacieśnienia integracji europejskiej. Być może okaże się więc, że polityczne skutki powstania unijnego funduszu stymulacyjnego będą o wiele bardziej doniosłe od ekonomicznych.

– Po raz pierwszy w historii UE ma pozwolenie na to, by zaciągać własne długi na dużą skalę. To pierwszy ważny krok ku uwspólnotowieniu długu. W czasie następnych kryzysów UE będzie miała już dużo mniej barier dla zadłużania się. Zmierza ona w kierunku „unii transferów fiskalnych". To, czy wszystkie kraje członkowskie są przygotowane pójść tą ścieżką, jest jednak wątpliwe w świetle oporu krajów Europy Północnej – twierdzi Christoph Weil, ekonomista Commerzbanku.

Pieniądze na uspokojenie

Fundusz Next Generation EU formalnie jest przedstawiany jako mechanizm mający ratować unijne gospodarki po pandemii Covid-19. W tym roku jednak żadnemu państwu on nie pomoże. Jest on powiązany z unijną perspektywą budżetową na lata 2021–2027, więc pierwsze pieniądze mogą być z niego wypłacone dopiero w przyszłym roku. Czyli w okresie, w którym według znacznej większości instytucji analitycznych powinno dojść do silnego odbicia wzrostu gospodarczego w Europie. Fundusz ratunkowy nie będzie też jednorazowym zastrzykiem stabilizacyjnym, gdyż wypłaty będą rozpisane na lata. 70 proc. środków ma zostać rozdysponowane w latach 2021–2022, a reszta w 2023 r. Bardziej właściwym byłoby więc nazywać ten mechanizm „funduszem przyspieszenia ożywienia gospodarczego".

Foto: GG Parkiet

Czy jednak 750 mld euro z Next Generation EU jest w stanie rzeczywiście rozruszać unijną gospodarkę? W skali całej Unii ten impuls fiskalny będzie naprawdę niewielki. Będzie wart tylko 4,6 proc. jej PKB (nominalnego, z roku 2019). Trzeba jednak też wziąć pod uwagę, że unijny budżet na lata 2021–2027 będzie wart 1,074 bln euro i te środki też posłużą rozruszaniu gospodarek państw członkowskich. Poszczególnym krajom mogą mocno pomóc. Włochy cieszą się, że mogą otrzymać 209 mld euro dotacji i pożyczek. To około 12 proc. ich PKB. Dla gospodarki, która przed kryzysem osiągała mizerny wzrost gospodarczy, a teraz się mocno skurczy, to bardzo dużo. Hiszpania jest zadowolona ze 140 mld euro grantów i kredytów, które otrzyma z funduszu odbudowy. To kilkanaście razy więcej niż otrzymała w ramach unijnej polityki spójności w latach 2014–2020.

Polska również znajdzie się w gronie beneficjetów. Początkowo premier Mateusz Morawiecki twierdził, że udało się uzyskać dla naszego kraju 160 mld euro dotacji i pożyczek z unijnych wieloletnich ram finansowych oraz z funduszu odbudowy. Później jednak Kancelaria Premiera skorygowała tę sumę do 139 mld euro w formie dotacji i 34 mld euro w pożyczkach. To blisko 36 proc. naszego PKB. To również więcej, niż otrzymaliśmy w perspektywie finansowej 2014–2020 (118,6 mld euro). Oczywiście od tego należy odjąć naszą składkę do UE (Komisja Europejska proponowała wcześniej, by wyniosła ona średnio rocznie 5,68 mld euro). Dokładnych danych, jaką sumę dostaniemy z poszczególnych źródeł, jeszcze nie podano. Po wakacjach Komisja Europejska ma przedstawić bardziej szczegółowe wyliczenia budżetowe. Parlament Europejski może też wynegocjować w nich zmiany (Zapowiadał jednak, że chodzi mu o powiększenie części programów – jeśli nie przyjmie wieloletniego budżetu, to będzie obowiązywało prowizorium, czyli nieco korzystniejszy dla nas pierwotny projekt Komisji. Bardziej problematyczne byłoby dla nas silniejsze powiązanie wypłat środków z praworządnością). Ale wygląda na to, że przez następnych siedem lat nadal będziemy beneficjentem netto unijnych funduszy. A jeszcze kilka miesięcy temu nie było to takie pewne.

To, że Polska ma zostać tak mocno wsparta finansowo przez Unię, jest przez część komentatorów uznawane głównie za decyzję polityczną. Za „przekupywanie" kraju mogącego stwarzać problemy Brukseli i Berlinowi. „Polska i Węgry toczą z EU bitwę dotyczącą kontroli nad wymiarem sprawiedliwości oraz naruszania Kryteriów z Kopenhagi, czyli kodeksu postępowania rządów związanego z akcesją do UE. Żaden z tych krajów nie został mocno dotknięty przez Covid-19. A mimo to będą korzystać z dużego wsparcia z funduszu odbudowy. To łapówka mająca ich przekupić. Pomoc związana z pandemią zmieniła się w fundusz kupujący milczenie" – napisał Ambrose Evans-Pritchard, publicysta brytyjskiego dziennika „The Telegraph".

Jeśli jednak rzeczywiście mamy do czynienia z „łapówką" dla Polski i Węgier, to należy również uznać, że w ten sam sposób Bruksela kupuje sobie spokój od strony państw Europy Południowej. Po wybuchu pandemii zaufanie do instytucji unijnych załamało się przecież we Włoszech, a przedłużający się kryzys gospodarczy groziłby wybuchem niezadowolenia społecznego na południu Europy. Deszcz unijnych pieniędzy pozwala ożywić mocno nadszarpniętą wiarę we Wspólnotę. Swoje robi też polityka Europejskiego Banku Centralnego, który, wbrew gniewnym pomrukom niemieckiego Federalnego Trybunału Konstytucyjnego, pozwala Włochom i Hiszpanii tanio się zadłużać na rynkach.

Bez panaceum

Miliardy euro z unijnego budżetu i funduszu Next Generation EU nie są oczywiście magicznym rozwiązaniem wszystkich bolączek gospodarczych trapiących Unię. – Pomimo całego postępu nie powinniśmy się łudzić. Brak konkurencyjności i niskie perspektywy wzrostu gospodarczego w krajach takich jak Włochy nie mogą zostać naprawione poprzez transfery i pożyczki z Brukseli. Jedynie wszechstronne reformy rynku pracy, administracji publicznej, systemu edukacji oraz innowacji pomogą. Dużym ryzykiem jest to, że krótkoterminowy impuls finansowy zapewniony z błogosławieństwem UE jeszcze bardziej opóźni reformy – uważa Friedrich Heinemann, dyrektor działu analiz instytutu ZEW.

– W średnim terminie uwaga znów wróci do zarządzania długiem. Duże poziomy długu publicznego i prywatnego stawiają Europejski Bank Centralny przed poważnym dylematem. Jeśli inflacja wzrośnie, a podwyżki stóp procentowych będą potrzebne, to uczyni to zadłużenie trudniejszym do obsługi i sprawi, że europejski kryzys zadłużeniowy znów się zaogni – wskazuje Clemens Fuest, szef instytutu Ifo.

Napięcia w funkcjonowaniu UE mają podłoże nie tylko ekonomiczne – choć oczywiście kryzysy przetaczające się przez Europę w ciągu ostatnich 12 lat pogłębiły w niej podziały na tle gospodarczym. Wielka Brytania wyszła z Unii nie tyle z powodów gospodarczych, ile z politycznych (niechęci do centrum decyzyjnego w Brukseli i unijnego systemu sądowniczego) i społecznych (kwestie związane z migracjami). Rola „czarnego charakteru" sprzeciwiającego się głębszej integracji może przypaść innym państwom. I to niekoniecznie tym z Grupy Wyszehradzkiej. Francuski prezydent Emmanuel Macron strofował przecież premiera Holandii Marka Rutte, że „przejął rolę Brytyjczyków" w stawianiu przeszkód dla integracji fiskalnej.