Na ile niezależny jest Bank Anglii?

Gdyby w Polsce cel inflacyjny był wyznaczany przez Ministerstwo Finansów, to postrzegano by to za przejaw „ręcznego sterowania" polityką pieniężną. W Londynie to jednak norma.

Inwestorzy byli przekonani, że Bank Anglii podniesie 4 listopada swoją główną stopę procentową z rekordowo niskiego poziomu 0,1 proc. do co najmniej 0,25 proc. Na przekonanie to złożyły się wcześniejsze wypowiedzi członków władz brytyjskiego banku centralnego wyraźnie sugerujące, że taka podwyżka jest już blisko. Rynek traktował więc ją już jako niemal formalność. Co więcej, niektóre banki przed posiedzeniem Komitetu Polityki Pieniężnej przestały oferować swoje najniżej oprocentowane kredyty hipoteczne. Bank Anglii zrobił jednak inwestorom niespodziankę. Utrzymał główną stopę na dotychczasowym poziomie. Zrobił to, choć przedstawił prognozę mówiącą, że inflacja dojdzie w przyszłym roku do 5 proc. Funt zareagował na to znaczącym osłabieniem. O ile przed posiedzeniem Banku Anglii za 1 funta płacono powyżej 1,8 euro, o tyle dzień później kurs dochodził już do 1,64 euro. Ci traderzy, którzy liczyli na szybki zarobek na „niemal pewnej" podwyżce stóp, mogli się więc mocno sparzyć. Następnym razem będą ostrożniejsi, zwłaszcza że Andrew Bailey, prezes Banku Anglii, zaczął być określany mianem „niesłownego chłopaka". Taki przydomek nadano poprzedniemu prezesowi tej instytucji Markowi Carneyowi, gdyż często sugerował on inwestorom, że zrobi jedno, a w rzeczywistości robił coś odwrotnego. – Nie sądzę, by naszą pracą było sterowanie rynkami z dnia na dzień, z tygodnia na tydzień – bronił się Bailey przed zarzutami o wprowadzanie w błąd inwestorów.

Na Bank Anglii padł jednak cień dużo cięższego podejrzenia: o sprzeniewierzenie się niezależności. Część inwestorów zaczęła podejrzewać, że wstrzymał się on z podwyżką stóp, gdyż byłaby ona źle widziana przez brytyjski resort finansów. „Obecnie oni tylko unikają wyzwania związanego z podwyżkami stóp. Takie pobojowisko zostawia nam tak zwany niezależny bank centralny" – napisał na Twitterze Andrew Sentence, były członek Komitetu Polityki Pieniężnej Banku Anglii.

Wpływy Whitehallu

Gdy zwykle słyszymy o braku niezależności banku centralnego, myślimy o takich przypadkach jak Turcja. Czasem dostrzegamy brak niezależności Ludowego Banku Chin. Poza Wielką Brytanią mało kto jednak podejrzewałby o brak niezależności Bank Anglii. Jest to przecież jedna z najstarszych instytucji finansowych świata, która pod wieloma względami trzyma się bardzo konserwatywnych standardów. A jednak jest ona niezależnym bankiem centralnym dopiero od 1998 r. Jak to możliwe? W latach 1694–1946 była instytucją kontrolowaną przez prywatnych akcjonariuszy. Po drugiej wojnie światowej została jednak znacjonalizowana przez laburzystowski rząd Clementa Atlee. Nie zmieniła tego nawet pani premier Margaret Thatcher. Dopiero w 1998 r. rząd Tony'ego Blaira doprowadził do przyjęcia ustawy o Banku Anglii, zapewniającej tej instytucji operacyjną niezależność. To wówczas powstał Komitet Polityki Pieniężnej mający wyłączne prawo do ustalania stóp procentowych. Wcześniej stopy te były wyznaczane przez kanclerza skarbu, czyli brytyjskiego ministra finansów.

Niezależność Banku Anglii wciąż jest jednak ograniczona. Na przykład, nie wyznacza on celu inflacyjnego. Robi to zamiast niego resort finansów. Prezes banku centralnego również jest wyznaczany przez to ministerstwo – podobnie jak wiceprezesi oraz inni członkowie Komitetu Polityki Pieniężnej. Co prawda wyznaczenie głównego ekonomisty należy formalnie do prerogatyw samego Banku Anglii, ale do dobrego tonu należy uzyskanie zgody na tę nominację od resortu finansów. Obserwator z ministerstwa uczestniczy też w posiedzeniach Komitetu Polityki Pieniężnej.

Jak na razie nie wypłynęły żadne dowody mogące wskazywać, że brytyjski resort finansów w jakikolwiek sposób naciskał na Bank Anglii, by nie podnosił on stóp. I wiele wskazuje, że naciski nie były potrzebne. Kanclerz skarbu Rishi Sunak wcześniej mówił publicznie, że wyższe stopy procentowe będą źle wpływały na finanse publiczne. Wielu członków Komitetu Polityki Pieniężnej doskonale zaś rozumie jego argumenty, gdyż wcześniej byli oni urzędnikami resortu finansów. Co prawda prezes Andrew Bailey niemal całą swoją karierę zawodową związał z Bankiem Anglii, ale jego dwaj zastępcy: Dave Ramsden i Jon Cunliffe, byli wcześniej wysokiej rangi oficjelami z tego resortu. Z Ministerstwem Finansów był związany również trzeci zastępca – Ben Broadbent. (Odnotujmy jednak, że z tej trójki Ramsden głosował za podwyżką stóp, a Broadbent po 1996 r. pracował dla prywatnych instytucji finansowych).

– Powinna być spójność pomiędzy polityką pieniężną i fiskalną, ale prawdopodobnie mamy zbyt bliskie relacje pomiędzy Ministerstwem Finansów a Bankiem Anglii. Ministerstwo zdominowało wyższe kręgi decyzyjne w banku. To powinno być kontestowane i być może zmienione. Nie jest dla mnie jasne, czy to przynosi najlepsze skutki. Sądzę, że powinno się dokonać szerszego przeglądu mechanizmów podejmowania decyzji gospodarczych w Wielkiej Brytanii oraz wpływów ministerstwa – powiedział w rozmowie z dziennikiem „The Telegraph" Gerard Lyons, były doradca ekonomiczny premiera Borisa Johnsona.

– Nie sądzę, by były bezpośrednie wpływy polityczne na Bank Anglii, ale mam dyskomfort z tym, że w Banku Anglii pracuje tak dużo ludzi mających powiązania z resortem finansów. Brakuje tam rozwiązań alternatywnych w kwestii tego, co Komitet Polityki Pieniężnej powinien robić. Zwłaszcza że długoletni personel banku bierze przykład z biura prezesa. Od dawna mamy tam do czynienia z „grupowym myśleniem" – uważa Sentance.

W pierwszych latach niezależności Banku Anglii w Komitecie Polityki Pieniężnej mocno reprezentowani byli zarówno przedstawiciele świata akademickiego,jak i biznesowego. Skutkowało to często ostrymi debatami dotyczącymi polityki gospodarczej. Spierano się m.in. o to, jak interpretować poszczególne dane ekonomiczne. Później jednak znaczenie akademickich ekonomistów zmniejszało się w Komitecie Polityki Pieniężnej i można było czasem odnosić wrażenie, że w jego skład wchodzą ludzie niewiele różniący się poglądami. Oczywiście wrażenie to było w pewnym stopniu skutkiem sytuacji gospodarczej po kryzysie z 2008 r. Panowała wówczas zgoda, że niskie stopy procentowe oraz programy skupu aktywów są niezbędnym elementem pokryzysowej terapii gospodarczej.

Mimo to Bank Anglii był w ostatnich latach mniej przywiązany do ultraniskich stóp niż choćby Europejski Bank Centralny czy Szwajcarski Bank Narodowy. Od 2017 r. dwukrotnie je podnosił (mimo niepewności związanej z brexitem!), doprowadzając je do poziomu 0,75 proc. I choć na ostatnim swoim posiedzeniu rozczarował rynek, to i tak może zacząć podnosić stopy procentowe o wiele wcześniej niż inne kluczowe banki centralne świata.

Analitycy Goldman Sachs twierdzą, że podwyżki stóp procentowych w Wielkiej Brytanii zostały jedynie lekko opóźnione. Pierwszej z nich można się spodziewać najwcześniej w grudniu, a najpóźniej w lutym, i może ona sięgnąć 15 pkt baz. Do kolejnej może natomiast dojść w maju i prawdopodobnie wyniesie ona 25 pkt baz. Są też prognozy przewidujące, że Bank Anglii będzie mocniej zacieśniał politykę pieniężną. Analitycy RBC Capital Markets spodziewają się, że na koniec roku jego główna stopa procentowa będzie wynosiła 0,35 proc. Mediana prognoz na końcówkę 2022 r. (zebranych przez agencję Bloomberga) mówi już o 0,5 proc., a najbardziej „jastrzębia" spośród nich (opracowana przez naukowców z Uniwersytetu Cardiff) aż o 2 proc. Siedem prognoz wskazuje jednak, że na koniec przyszłego roku stopy nadal będą na obecnym poziomie 0,1 proc.

Skutki uboczne polityki

Niskie stopy procentowe powszechnie są uznawane za jeden z czynników, które pozwoliły brytyjskiej i globalnej gospodarce podnosić się po kryzysach z ostatnich kilkunastu lat. Z tą opinią polemizuje jednak brytyjski Narodowy Instytut Badań Ekonomicznych i Społecznych (NIESR), wskazując, że kolejne rządy zbyt mocno polegały na niskich stopach w swoich strategiach ożywiania gospodarki. Ultraluźna polityka pieniężna przyczyniła się, zdaniem NIESR, do tego, że poszczególne ministerstwa zaniedbały sprawę kierowania funduszy do tych sektorów gospodarki, które najbardziej tego potrzebowały. Zbyt małe inwestycje publiczne tworzyły wrażenie, że ożywienie gospodarcze ominęło sporą część kraju. NIESR ocenił również, że Bank Anglii zbyt optymistycznie podchodzi do kwestii inflacji, a jego prognozy mają tylko 30 proc. szans na spełnienie się.

– Bank Anglii ma nadzieję, że inflacja sama dosyć szybko zniknie. Nie musi więc szybko podnosić stóp, ale musi tylko pokazać chęć takich podwyżek – stwierdził Jagjit Chadha, dyrektor NIESR.