Sławomir Dudek, IFP: Projekt budżetu na 2026 r. jest ryzykowny, to jak taniec na linie

– Rząd utrzymuje, że finanse publiczne są stabilne, opozycja cynicznie wpycha obecną ekipę na klif rosnącego zadłużenia. To pułapka bez wyjścia – ocenia dr Sławomir Dudek, prezes Instytutu Finansów Publicznych.

Rząd przedstawił wstępny projekt budżetu państwa na 2026 r. Założył deficyt na poziomie 272 mld zł, zaś deficyt sektora finansów publicznych ma wynieść 6,5 proc. To dobry budżet?

Z perspektywy stabilności finansów publicznych: nie. On jest wręcz mocno ryzykowny, to trochę taniec na linie. Widzę wprawdzie pewne ślady konsolidacji po stronie dochodowej – podwyżkę akcyzy na alkohol i podatku CIT od banków – ale to niepewne założenia ze względu na zapowiedzi prezydenta co do wet wobec wszystkich wzrostów podatków.

Zaplanowane wydatki mają pozostać nominalnie na zbliżonym poziomie co w 2025 r. Deficyt sektora GG ma spaść z 6,9 proc. w 2025 r. do 6,5 proc., acz to ze względu na rewizję w górę prognozy na ten rok. Ministerstwo Finansów liczy, że w 2026 r. założenia makroekonomiczne – wzrost PKB 3,5 proc. r/r, inflacja 3 proc. – będą bardziej zbliżone do realizacji niż w 2025 r.

Ta redukcja deficytu w dużej mierze wynika z planowanych, niepewnych podwyżek podatków. Projektowanego deficytu ponad 270 mld zł nie można też porównywać z 289 mld zł planowanych na 2025 r., bo w budżecie na ten rok mieliśmy spłatę zadłużenia PFR i BGK na kwotę 63 mld zł. Gdyby to odjąć, to deficyt w 2025 r. oscylowałby w okolicach 226 mld zł. Zatem „czysty” deficyt budżetowy znowu ma w 2026 r. urosnąć. Trzeba też pamiętać, że dalej istnieją równoległe deficyty pozabudżetowe, w BGK to około 100 mld zł.

Zaś co do założeń makroekonomicznych: one mieszczą się w konsensusie rynkowym, nie są ani optymistyczne, ani ostrożne. Wydaje się, że w przypadku prognozy tempa wzrostu gospodarczego można było pokusić się o większy konserwatyzm. Mamy wciąż dużo niepewności co do otoczenia zewnętrznego: niepewna koniunktura w Niemczech, wojna celna, wojna w Ukrainie. Czynnikiem wspierającym wzrost jest KPO, acz zagrożeniem jest to, czy uda się w pełni zaabsorbować te środki.

W piątek 5 września decyzję ws. ratingu Polski podejmie agencja Fitch, dwa tygodnie później Moody's. Czy można się obawiać np. obniżki perspektywy ratingu?

Moim zdaniem do obniżenia ratingu czy nawet jego perspektywy jeszcze nie dojdzie. Uważam natomiast, że w komentarzach agencje zaostrzą ton. Już wcześniej pisały, że brak kontynuacji konsolidacji fiskalnej byłby zagrożeniem dla ratingu. Oczekują też zaktualizowanego planu konsolidacji – średniookresowy plan strukturalno-budżetowy jest już kompletnie nieaktualny. Rząd wkrótce pokaże też nową strategię zarządzania długiem publicznym – na to też będą czekać agencje.

Deficyt GG 6,5 proc. w 2026 r. to bardzo dużo, pierwotnie rząd planował, że będzie to 4,5 proc. Jesteśmy więc już 2 pkt proc. poniżej ścieżki, którą przedstawialiśmy Komisji Europejskiej i rynkom. W dodatku nie mamy żadnego planu: rząd nie pokazał na razie, co w 2027 i 2028 r. W latach 2025-2026 bronić będzie nas silny wzrost gospodarczy, ale on w sporej części wynika z inwestycji z KPO. W bardzo dużej części jest też finansowany popytem publicznym. W 2027 i 2028 r. z tytułu tylko wygaszania KPO należy oczekiwać spowolnienia wzrostu gospodarczego.

Mamy drugą najwyższą relację deficytu do PKB w UE, za Rumunią. Do niedawna oni też bronili się wzrostem gospodarczym, ale jak tylko ten spowolnił, to rynki finansowe wymusiły na Rumunach ostre cięcia w wydatkach i podwyżki podatków. Należy przy tym zauważyć, że deficyt w ujęciu unijnym nie uwzględnia zaliczek na zakup sprzętu wojskowego i zadłużenia w ramach KPO. Przyrost długu w 2026 r. będzie 1,5-krotnie wyższy niż deficyt. To 423 mld zł, czyli ponad 10 proc. PKB. Przyrost długu jest najwyższy w całej UE, przegoniliśmy nawet Rumunię.

Biorąc pod uwagę uwarunkowania polityczne i społeczne w Polsce, widzi pan w ogóle szanse na konsolidację fiskalną w kolejnych latach?

Wpadliśmy w pułapkę populizmu. Obecnie rządzący obiecali, że „nic, co dane, nie będzie odebrane”. W tym czasie opozycja uprawia cynizm budżetowy: codziennie pokazuje bardzo wysoką dynamikę zadłużenia, a jednocześnie straszy, że rząd zabierze pewne transfery, a prezydent stoi okoniem wobec jakichkolwiek podwyżek podatków. To niespójne, bo inaczej niż podnosząc podatki lub ograniczając wydatki nie da się przyhamować tempa narastania długu.

Opozycja i Kancelaria Prezydenta mówią o uszczelnieniu podatków, m.in. VAT i CIT.

To są gruszki na wierzbie. Obiektywnie trzeba przyznać, że w poprzednich latach luka VAT spadła – z nawet 24 proc. do 7 proc. Rząd Zjednoczonej Prawicy mówił, że dzięki uszczelnieniu luki udało się sfinansować podwyżkę kwoty wolnej od podatku, 500+, trzynastki i czternastki. Tylko że luka VAT w maksymalnym momencie wynosiła 40 mld zł. Gdyby policzyć główne programy socjalne, przejęte i rozszerzane przez obecny rząd, bo doszło jeszcze tzw. babciowe, to wychodzą roczne koszty na poziomie grubo ponad 100 mld zł.

Nawet gdybyśmy zlikwidowali lukę VAT do zera, to nie udałoby się tego pokryć. A to nieprawdopodobne, że wszyscy będą brali paragony, nie będzie żadnych lewych faktur i żadnej szarej strefy. Mówienie więc, że uszczelnienie w VAT sfinansuje obniżki podatków, obiecane przez prezydenta Nawrockiego, to wydawanie dziesiąty raz tego samego.

Najpóźniej w 2027 r. kolejne wybory parlamentarne – trudno sobie wyobrazić wówczas silną konsolidację.

Rząd utrzymuje, że finanse publiczne są stabilne, opozycja cynicznie wpycha obecną ekipę na klif rosnącego zadłużenia. To pułapka bez wyjścia, a wydaje się, że do jakiejś ściany jednak dochodzimy. Rząd nagle zaproponował na przykład silniejsze od wcześniejszych założeń podniesienie akcyzy na alkohol. Jednocześnie zdecydował się na szybką dużą podwyżkę CIT od banków, a potem stopniowe obniżki [z obecnych 19 proc. do 30 proc. w 2026 r., 26 proc. w 2027 r. i 23 proc. od 2028 r. – red.]. Przepraszam, ale to jest robione „metodą cepa”.

Poza tym to tylko kropla w morzu potrzeb. W pierwotnym planie mieliśmy zredukować deficyt nominalnie o 120 mld zł w ciągu trzech lat. Po pierwsze, to się według mnie sporo odsunie w czasie. Po drugie, jesteśmy o dwa pkt proc. poniżej ścieżki, więc do redukcji deficytu trzeba by dołożyć może nawet 80 mld zł. Tymczasem podwyżki, które rząd już przedstawił, to jest 1/20 wszystkich potrzeb. Potrzebujemy 20 razy więcej podwyżek podatków, żeby doprowadzić do obniżenia deficytu, nawet w drugiej perspektywie, poniżej 3 proc. PKB.

Trudno sobie to wyobrazić.

Mamy bardzo wysokie wydatki publiczne: w budżecie ponad 900 mld zł, a w całym sektorze finansów publicznych ponad 2 bln zł. Na koniec pierwszego kwartału 2025 r. łączne wydatki publiczne wynosiły 49,7 proc. PKB. Przegoniliśmy pod tym względem średnią unijną, jesteśmy na siódmym miejscu w UE. W 2026 r., według prognoz Komisji Europejskiej, przegonimy Szwecję i będziemy bardzo blisko piątych Włoch. Tymczasem dochody wynoszą około 43 proc. PKB i od kilku kwartałów stoją w miejscu, nawet z lekką tendencją spadkową.

Wzrost deficytu wynika głównie z wyższych wydatków. One poszły w górę w ciągu dwóch lat o 6,2 proc. PKB, czyli przy obecnej nominalnej wartości PKB: jakieś 250 mld zł. Poprzedni rząd wrzucił piąty bieg dla dynamiki wydatków, nowa ekipa dołożyła m.in. babciowe i duże podwyżki w budżetówce. Co więcej, w tym wzroście w latach 2023-2024 wydatki zbrojeniowe to tylko jedna szósta.

Mamy szwedzkie wydatki i kurs na irlandzkie podatki. Te nożyce się rozwierają, to jest nie do utrzymania. Konstatacja jest taka: jeśli chcemy mieć szwedzkie wydatki, to musimy mieć szwedzkie podatki. A jeśli chcemy mieć irlandzkie niskie podatki i niską składkę zdrowotną, to musimy mieć irlandzkie wydatki publiczne, czyli system, w którym pewne usługi są realizowane w partnerstwie publiczno-prywatnym.

Najpewniej już nawet w tym roku przebijemy próg 60 proc. długu do PKB, według metodologii unijnej.

Do niedawna ta relacja była umiarkowana. W 2019 r. to było 45 proc. PKB, ostatnio przebiliśmy 55 proc., teraz rząd prognozuje ponad 66 proc. w 2026 r. Byliśmy w ostatniej dziesiątce krajów w UE pod tym względem, teraz wskoczymy do pierwszej dziesiątki, według ostatniej prognozy Ministerstwa Finansów. Jeśli nie zrealizujemy konsolidacji finansów publicznych, to, według naszych wyliczeń, jeszcze przed końcem przyszłej dekady dług Polski do PKB przekroczy 107 proc.

Jakie są pańskie rekomendacje: jak przeprowadzić konsolidację fiskalną?

Trzeba zacząć od rozmowy ze społeczeństwem. Tkwimy w politycznym klinczu, wielu ludzi żyje w świadomości, że stać nas na wszystko. Powinniśmy się umówić na jakiś model państwa co do usług publicznych, plus oczywiście „wbudować” w to wydatki zbrojeniowe. Jeśli chcemy modelu szwedzkiego z wydatkami publicznego na poziomie 50 proc. PKB, to rozwiązań trzeba szukać już w wyższym opodatkowaniu PIT przeciętnych osób i wyższym podatku VAT. Ja osobiście nie jestem zwolennikiem podnoszenia podatków, ale taka jest konsekwencja, jeżeli chcemy mieć łączne wydatki na poziomie Szwecji.

W Szwecji VAT wynosi 25 proc. Stawka 50 proc. PIT zaczyna się już przy średniej krajowej, a wszyscy płacą 30 proc. U nas niższa stawka to 12 proc., wyższa 32 proc. Ci, którzy chcą podnosić podatki, mówią o opodatkowaniu bogatych i zagranicznych korporacji. Ale nie ma tylu bogatych, żeby zredukować deficyt o 120-150 mld zł. Z dodatkowego opodatkowania korporacji też tyle się nie zdobędzie, a do tego dochodzi pytanie m.in. o relacje ze Stanami Zjednoczonymi.

A jeżeli nie „model szwedzki”, to trzeba by np. zrezygnować z części świadczeń albo wprowadzić progi dochodowe. Jeżeli pomagamy, to potrzebującym.

Co musiałoby się stać, żeby rynki się od nas odwróciły i wymusiły na nas reformy? Mówiliśmy o wiarygodności planów fiskalnych w średnim okresie. Zakładam, że ponowne ryzyko utraty środków unijnych też mogłoby być takim bodźcem. Plus jakiś kryzys gospodarczy.

Przesilenie fiskalne rzeczywiście zazwyczaj przychodzi z zewnątrz. Nasze finanse publiczne powoli gniją, nie mamy już przestrzeni fiskalnej. Finanse publiczne należy prowadzić w ten sposób, aby mieć przestrzeń na nieprzewidziane, drastyczne zdarzenia – i właśnie wtedy mieć środki na aktywną, antycykliczną politykę fiskalną. Taką przestrzeń fiskalną mieliśmy np. w 2008 roku, gdy wybuchł globalny kryzys finansowy. Uważam, że dziś byśmy się nie pozbierali. To, co jeszcze nas broni, to wzrost gospodarczy.

C

dr Sławomir Dudek

założyciel, prezes i główny ekonomista Instytutu Finansów Publicznych, od 2023 r. pełni funkcję Obywatelskiego Rzecznika Przejrzystości Finansów Publicznych. Ekspert w zakresie finansów publicznych z ponad 23-letnim doświadczeniem w Ministerstwie Finansów. Przez wiele lat jako dyrektor kierował Departamentem Polityki Makroekonomicznej.Adiunkt w Instytucie Rozwoju Gospodarczego Szkoły Głównej Handlowej.