Państwo tanie i sprawne – czy to da się osiągnąć?

W obliczu spowolnienia gospodarczego rządy na całym świecie stają przed koniecznością ograniczenia wydatków i obniżania kosztów funkcjonowania sektora publicznego. Często okazuje się jednak, że mimo szczegółowo rozpisanych planów i determinacji polityków, zakładanych celów nie udaje się osiągnąć. Dlaczego tak trudno ograniczyć koszty biurokracji?

W sektorze prywatnym decyzje o ograniczaniu kosztów – podobnie zresztą jak o inwestycjach – podejmowane są w jednym celu: żeby zwiększyć przyszłe zyski i budować wartość przedsiębiorstwa dla akcjonariuszy. W sektorze publicznym brakuje takiej jednej miary, która byłaby dla rządów drogowskazem przy podejmowaniu decyzji. Jedynym łatwo mierzalnym celem jest obniżenie wydatków. Brakuje natomiast celu związanego z budowaniem wartości.

W Boston Consulting Group przyjrzeliśmy się planom oszczędnościowym wdrażanym przez rządy kilkudziesięciu krajów na całym świecie. Dotyczyły one zarówno pojedynczych agencji, jak i całych systemów administracji publicznej. Wnioski? Przy braku oczywistego celu, jakim w sektorze prywatnym jest zysk przedsiębiorstwa, władze publiczne powinny skupić się na kilku kryteriach. Muszą one uwzględniać punkt wyjścia do planu oszczędnościowego, początkowy kontekst i ramy czasowe, w których przyjdzie ograniczać koszty, a także klimat społeczny, który może sprzyjać lub utrudniać przeprowadzenie radykalnych zmian.

Zidentyfikowaliśmy cztery główne typy programów, które były wdrażane przez władze:

¶ Pragmatyczny – nastawiony na obniżanie kosztów bez względu na wynikające z tego potencjalne zyski lub straty dla całego sektora publicznego. To np. metoda określana „cięciem salami". Celem jest np. obniżenie kosztów o 5 proc. i z jego realizacji władze rozliczają administrację. Można to zrobić na kilka sposobów: na miejsce trzech odchodzących pracowników zatrudniać tylko jedną osobę, zamrozić wydatki np. na marketing, obniżyć pensje lub składki przekazywane na prywatne programy emerytalne. Program pragmatyczny wybrał prezydent Francji Nicolas Sarkozy, przygotowując Révision Générale des Politiques Publiques (Generalny Przegląd Wydatków Publicznych).

Zaletą tego programu jest to, że relatywnie łatwo wytłumaczyć jego założenia i go przeprowadzić. Jednocześnie jednak pragmatyczne podejście nie uwzględnia oceny jakościowej: wraz z odcinaniem „tłuszczu", czyli zbędnych kosztów, łatwo stracić także część „mięśni" ważnych dla funkcjonowania całego organizmu.

¶ Koncyliacyjny – w tym scenariuszu rząd próbuje zdefiniować cel zmian, bierze?pod uwagę punkty widzenia?różnych podmiotów, uwzględnia ich argumenty oraz okoliczności, w jakich działają (również te trudniejsze do oszacowania, jak np. nastroje polityczne). W procesie podejmowania decyzji uczestniczy wiele stron, które biorą odpowiedzialność za osiągnięcie zakładanych rezultatów.

Przykładem takiego podejścia jest program oszczędnościowy realizowany w latach 90. w Kanadzie, gdzie wzięto pod uwagę stanowiska wielu instytucji. Wadą tego podejścia jest długotrwałość procesu. Mało prawdopodobne jest też wprowadzenie radykalnych rozwiązań.

¶ Menedżerski – zapożycza narzędzia i techniki z sektora prywatnego, by określić cel, który byłby „substytutem zysku". Próbuje ubrać działalność, znaczenie i strukturę sektora publicznego w liczby, porównać je i zidentyfikować obszary najmniej efektywne. Brytyjskie Ministerstwo Pracy wykorzystało tę metodę w procesie restrukturyzacji, który pozwolił obniżyć koszty funkcjonowania o 5,6 proc. i znacząco ograniczyć zatrudnienie.

Ta metoda najlepiej sprawdza się w instytucjach mocno sprofilowanych, mających jasno określone pole działania, w których wpływ czynników zewnętrznych jest niewielki. Wyzwaniem jest z kolei to, że instytucje sektora publicznego są ze sobą powiązane, a działania oszczędnościowe w jednym obszarze mogą skutkować negatywnymi konsekwencjami w innym. Np. oszczędności w programach resocjalizacyjnych mogą skutkować wzrostem kosztów sądownictwa i służb porządkowych.

¶ Obywatelski – spogląda na system jako całość, szukając przyczyn nadmiernych kosztów i nieefektywności. Dąży do transparentności i upublicznienia informacji finansowych. Jawność danych (także tych dotyczących wydatków) pozwala łatwiej dostrzec marnotrawstwo i nieefektywność systemu.

Na taki krok zdecydowały się władze Chicago, które udostępniły większość baz danych, chcąc skłonić mieszkańców do oceny jakości usług świadczonych przez miejskie instytucje i sygnalizowania nieprawidłowości. Poważną wadą tego rozwiązania jest potencjalna konieczność przeprowadzenia fundamentalnych reform, które zajmą wiele czasu, nie likwidując od razu najbardziej zbędnych wydatków.

Z naszych analiz wynika, że skuteczność planu oszczędnościowego zależy od tego, czy władzom uda się podtrzymać?początkowy entuzjazm społeczny. Pojawia się on przy ogłaszaniu planu – wtedy determinacja w poszukiwaniu oszczędności jest największa. Z czasem jednak słabnie, a bez niej przeprowadzenie zmian staje się trudne. Opozycja wobec oszczędności może stać się na tyle silna, że żadne cięcia wydatków nie będą możliwe.

Aby osiągnąć cele oszczędnościowe, rządy powinny zidentyfikować obszary, na których najszybciej mogą osiągnąć mierzalne rezultaty i opracować miary sukcesu. Trudna sytuacja gospodarcza sprzyja poszukiwaniu oszczędności w sektorze publicznym. Jednak bez ściśle określonego przez władze mierzalnego celu wielu problemów nie uda się rozwiązać.

Franek Hutten-Czapski, partner i dyrektor zarządzający Boston Consulting Group w Warszawie.