Program autostrad

Od kilku lat w Polsce mówi się o idei partnerstwa publiczno-prywatnego, które może stanowić panaceum na zapóźnienie infrastrukturalne, widoczne nawet w stosunku do sąsiadów ubiegających się razem z nami o wejście do Unii Europejskiej. Idea ta doskonale sprawdziła się nie tylko w krajach UE, ale również poza nią, np. w Rumunii.

O ile generalnie historię partnerstwa publiczno-prywatnego w Polsce można liczyć w miesiącach, to w jednym przypadku próby realizacji przedsięwzięcia na nim opartego są podejmowane już od 1994 r. Chodzi o program budowy autostrad. Stanowi on przykład ewolucji koncepcji od czystego systemu BOT (budowa autostrady wyłącznie ze środków pozyskanych przez koncesjonariusza) do systemu ppp, przewidującego znaczny stopień udziału Skarbu Państwa. W obu przypadkach nie wykluczano równoległego istnienia tradycyjnego systemu budowy ze środków budżetowych i pozyskanych przez budżet państwa, choć system ten traktowano jedynie jako uzupełniający.

Dotąd bez przełomu

Niestety, okazało się, że oparcie całego programu o instytucję ppp nie zdało egzaminu. Lata 1994- -2001 obfitowały w zmiany koncepcji, prace studialne i ciągłe podpisywanie aneksów do umów między konsorcjami autostradowymi i strona rządową. Wymierny wynik działania programu to do tej pory jedynie 136 km autostrad, ale tylko odcinek A-2 jest budowany w systemie BOT (z czego 48 km to przebudowa "starego" odcinka autostrady Września-Konin). Przebudowa 109 km "starej" autostrady A-4 na odcinku Krzyżowa-Wrocław prowadzona jest nadal w systemie tradycyjnym.

Roczne przyrosty rzędu kilkudziesięciu kilometrów nie stanowią znaczącego przełomu w sytuacji, gdy istniejąca łączna sieć autostrad (394 km) stanowi zaledwie 2,2% długości wszystkich dróg krajowych, z czego 237 km zbudowano przed 1990 r., w tym 109 km przed II wojną światową.

Szykują się zmiany

Aktualnie mamy do czynienia z próbą zmiany istniejącego stanu rzeczy przez stronę rządową, próbą polegającą m.in. na znacznym przeformułowaniu całego programu poprzez szersze zaangażowanie środków publicznych. Nie oznacza to, wbrew pozorom, odejścia od koncepcji partnerstwa publiczno-prywatnego, a jedynie chodzi o uczynienie go bardziej przejrzystym. W praktyce aktywniejsza rola państwa, jak również połączenie Generalnej Dyrekcji Dróg Publicznych i Agencji Budowy i Eksploatacji Autostrad w jedną Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad oraz dokapitalizowanie Krajowego Funduszu Autostradowego (KFA) powinno w efekcie doprowadzić do znacznie efektywniejszego wykorzystania kapitału prywatnego w formule ppp.

Jedną z najważniejszych zmian będzie odejście od systemu opłat pobieranych przy wjazdach i wyjazdach. Od 1 stycznia br. w Polsce obowiązują opłaty winietowe od przedsiębiorców wykonujących transport drogowy na terenie Polski po drogach krajowych. W praktyce opłata (winieta) dotyczy obecnie samochodów ciężarowych i niektórych autobusów.

Do połowy roku mają zostać opracowane nowe zasady tego systemu, rozszerzające zakres poboru opłat także na samochody osobowe. Jest to tzw. system myta ukrytego (shadow toll), polegający na bezpłatnym dostępie użytkowników do autostrady i rozliczaniu kosztów budowy i eksploatacji na podstawie oceny rzeczywistego ruchu pojazdów na danej autostradzie. Kapitał pozyskiwany przez Krajowy Fundusz Autostradowy pochodził będzie także z sekurytyzacji przyszłych przychodów z eksploatacji autostrad i emisji obligacji gwarantowanych przez Skarb Państwa.

Rozwiązania oparte o ppp będą stosowane nie tylko dla nowych inwestycji, lecz również tam, gdzie zaangażowanie kapitału prywatnego może być przydatne do przyśpieszenia remontów istniejącego majątku lub usprawnienia jego eksploatacji - np. poprzez kontrakty na remont lub eksploatację istniejących dróg.

Nowe formy partnerstwa

Nowością będzie także rozwój różnych form partnerstwa publiczno-samorządowego, co znajduje wyraz w podpisanych kontraktach regionalnych. W określonych sytuacjach rząd będzie zachęcał samorządy do pozyskania finansowania dla przygotowawczej fazy projektu drogowego w celu szybszego rozpoczęcia projektu. Środki wydatkowane na ten cel przez samorządy będą im sukcesywnie zwracane w trakcie realizacji inwestycji.Istotną modyfikacją systemową będzie również zmiana formuły przy ogłaszaniu przetargów na budowę odcinków autostrad i dróg ekspresowych na tzw. formułę "pod klucz" (projekt + budowa), która sprawdziła się do tej pory m.in. w projektach typu ppp na terenie Wielkiej Brytanii. Rozwiązanie to przeniesie część odpowiedzialności z inwestora na wykonawcę oraz zapewni większą stabilność kosztów inwestycji.

Pozostaje pytanie, co na to powiedzą koncesjonariusze programu, czyli konsorcja autostradowe. Zaproponowane przez rząd zmiany, szczególnie w kontekście dotychczasowego marazmu, wydają się sensowne. Konsorcja czekają z pewnością jeszcze renegocjacje, szczególnie jeśli chodzi o opłaty winietowe. Jednak biorąc pod uwagę dotychczasowe dość mizerne rezultaty programu, możliwość pojawienia się kapitału ze strony publicznej powinna spotkać się z ich strony z zainteresowaniem. Miejmy nadzieję, iż obecne negocjacje będą ostatnimi tego typu, a program zacznie przynosić wreszcie wymierne efekty.

Więcej na temat partnerstwa publiczno-prywatnego będzie można dowiedzieć się na konferencji "Prywatny kapitał - Publiczna korzyść", która odbędzie się w dniach 6-7 czerwca 2002 r. w Warszawie (więcej informacji na stronach www.polandproperty.pl).