Użytkownik zapłaci, ale ile?

Resort infrastruktury określił wizję polskiego transportu w roku 2025. Do prac nad "Polityką transportową państwa" zaangażowano wielu branżowych ekspertów. Co ostatecznie wymyślono?

Dokument został przyjęty przez resort 15 marca. Pod koniec kwietnia trafi na posiedzenie rządu, a potem do Sejmu. Nie jest to co prawda akt prawny. "Polityka..." stanowi wizję rozwoju polskiego transportu. Według zapewnień ministerstwa, raport odpowiada na pytanie, jak poprawić jakość infrastruktury przy równoczesnym uwzględnieniu zasady zrównoważonego rozwoju. Kryje się w tym jednak inny podtekst. Otóż resort szuka realnych możliwości promowania i rozwijania konkretnych środków transportu - najlepiej tych ekologicznych. - Jakiż ja mam teraz wpływ na to, co się dzieje w transporcie. To nie jest prowadzenie polityki - skarżył się często Ryszard Krystek, wiceminister infrastruktury, który zainicjował pracę zespołu ekspertów.

Elastyczna akcyza?

Bardzo dużo poświęcono w dokumencie zagadnieniu regulacji popytu na transport. Najprostszym ku temu narzędziem są podatki. Przypomnijmy: jednym z ważniejszych źródeł inwestycji infrastrukturalnych w Polsce jest akcyza na paliwa oraz podobna do niej opłata paliwowa. 30% dochodów z akcyzy idzie na budowę i remont dróg. Pieniędzmi dzielą się Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad oraz samorządy. Z kolei opłata paliwowa zasila Krajowy Fundusz Drogowy - swoisty rachunek w Banku Gospodarstwa Krajowego stworzony do finansowania dużych projektów (m.in. autostrad).

Do tej pory rząd nie skorzystał ze wskazówek Banku Światowego, który sugerował, aby podnieść na pewien okres pułap akcyzy na drogi - tak aby przyspieszyć remonty dróg. Resort finansów wskazywał bowiem na inne potrzeby budżetu (akcyza paliwowa jest istotnym źródłem przychodów: w ubiegłym roku do państwowej kasy wpłynęło z tego tytułu ponad 17 mld zł).

Niewykluczone że rząd może w przyszłości skierować pieniądze z akcyzy na inwestycje w inne rodzaje transportu, m.in. kolej. - Unia dopuszcza takie finansowanie, nazywane "skrośnym? - przyznaje prof. Wojciech Suchorzewski, współautor nowej polityki i szef zespołu eksperckiego. Specjaliści sugerują, że resort infrastruktury powinien mieć prawo do "ręcznego" dysponowania pieniędzmi z akcyzy, w zależności od potrzeb. PKP dostarcza dodatkowych argumentów. - Około 40 mln zł akcyzy płaconej przy zakupie paliwa do lokomotyw spalinowych trafia na remonty dróg - skarżył się kiedyś Zbigniew Szafrański, dyrektor ds. strategii i rozwoju przewoźnika.

Wzór na sprawiedliwą opłatę

Tak pojęte "manewrowanie" akcyzą byłoby jedynie pierwszym etapem reformy. Co czeka nas dalej? - W unijnych dokumentach powtarzana jest zasada, że opłata za korzystanie z infrastruktury powinna docelowo uwzględniać wszystkie rodzaje kosztów, które wywołuje użytkownik - przyznaje W. Suchorzewski. - Nie musi to jednak oznaczać zwiększenia łącznego obciążenia finansowego społeczeństwa i gospodarki. Zamiast obciążeń akcyzą i innymi podatkami i opłatami dany użytkownik infrastruktury (np. dróg publicznych) będzie płacić proporcjonalnie do kategorii pojazdu, jakości drogi, przejechanego dystansu, a także pory dnia - wyższe opłaty w okresie szczytowego ruchu - dodaje.

Eksperci zespołu (głównie specjaliści od inżynierii ruchu i logistyki) wskazują na odmienne koszty budowy i utrzymania szlaków transportowych - inne dla autostrad, inne dla dróg krajowych, jeszcze inne dla torowisk. Dlatego najprostsza forma opłaty - za każdy przejechany kilometr - nie wystarcza. Resort postuluje zatem uwzględnienie w tzw. cenie dostępu do infrastruktury skutków oddziaływania na środowisko (różnicując chociażby pobór opłat w zależności od klasy i wielkości silnika pojazdu), jak również zatłoczenie, jakie powoduje dany użytkownik (można to uzyskać, różnicując np. stawki dzienne i nocne). Doliczane mają być również koszty związane z ryzykiem wypadku. Krajowa Rada Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego (w której, notabene, od wielu lat działa R. Krystek) szacuje, że roczne straty z tytułu kosztu wypadków drogowych (m.in. leczenie, ratownictwo i odszkodowania) to około 16,3 mld zł. Raporty KBRD wyraźnie wskazują na kolej jako bezpieczniejszy środek transportu.

Myto schowane "w cieniu"

Skomplikowany system opłat wymaga jednak zastosowania elektronicznych urządzeń rejestracji ruchu na pokładzie aut (tzw. on-board units), opartych na systemie nawigacji satelitarnej GPS. Pozwalają na uniknięcie żmudnych opłat w trakcie przejazdów przez bramki (dlatego też system ten nazywany jest shadow-toll - naliczanie opłat "w ukryciu").

Zbliżone rozwiązanie (ale w nieco uproszczonej wersji) wprowadzili od początku roku na autostradach Niemcy. Podatek w tej postaci nałożono tam na razie tylko na ciężarówki. Operator systemu poboru opłat - firma Toll-Collect - informowała na początku wdrażania systemu, że każdego tygodnia przewoźnicy zamawiali aż 10 tys. urządzeń dziennie (koszt urządzenia to 400-700 zł). Na podobny krok decyduje się również rząd brytyjski. Tamtejsze ministerstwo transportu podało jednak, że różnicowanie opłat nastąpi jedynie na najważniejszych drogach, i to dopiero w perspektywie 10-15 lat.

Winiety jeszcze ważne

Polskie firmy transportowe przez pewien czas mogą jednakże spać spokojnie. W tym roku nadal kupują okresowe winiety dla ciężarówek powyżej 3,5 ton. "Kwit" ten uprawnia do jazdy drogami krajowymi. Najprawdopodobniej jednak, że już w przyszłym miesiącu winiety umożliwią darmowy przejazd po płatnych autostradach (teraz ciężarówki korzystające z tego typu dróg płacą podwójnie - myto i winietę). Zależy to od tego, czy rząd dogada się ostatecznie z koncesjonariuszami i czy dostaną oni prawo do kontrolowania winiet (obecne regulacje na to nie pozwalają).

W Europie jednak coraz częściej mówi się o zastąpieniu krajowych podatków od ciężarówek przez jedną tzw. "eurowinietę". Bruksela chce ujednolicić zasady naliczania opłat od przewoźników przez państwa Unii - tak, aby nie było mowy o naruszeniu zasad konkurencji. Uchwalono nawet specjalną dyrektywę w tej sprawie. - Dyskutujemy dużo o mytach na polskich autostradach, zapominamy tymczasem, że w Brukseli ważą się losy przyszłych stawek za infrastrukturę drogową. Wciąż jednak nie wiadomo, jakie jest nasze stanowisko - napomina Bogusław Liberadzki, europoseł i b. minister transportu.

Unia przygotuje taryfikator

Tzw. dyrektywa eurowinietowa daje na razie duże pole manewru rządom unijnej "25". Różne systemy poboru opłat stosowane przez kraje UE (winiety, płatne autostrady, drogi niepłatne) utrudniają znalezienie jednego słusznego rozwiązania. W praktyce, przeciwko bardziej konkretnym zapisom występują państwa, które zdecydowały się na koncesyjne systemy autostrad - m.in. Francja, Hiszpania. Rządy tych krajów obawiają się, że obligatoryjna "eurowinieta" oznacza koniec umów z koncesjonariuszami - co może się skończyć dużymi odszkodowaniami i spłatą przez państwo kredytów konsorcjów koncesyjnych. Inaczej patrzą na ten problem kraje, gdzie autostrady budowane były systemem "tradycyjnym" (finansowane z budżetu). Te upatrują w "eurowinietach" źródło potencjalnego dochodu.

Polski minister infrastruktury Krzysztof Opawski przyznaje nieoficjalnie, że Polska szuka sojuszników w pierwszej grupie. Nasz rząd udzielił trzech koncesji autostradowych, gwarantując jednocześnie koncesjonariuszom odpowiednią stopę zwrotu (9% dla Autostrady Wielkopolskiej; 8-20% dla budowniczego A-1 - konsorcjum GTC). Nie wiadomo jednak, czy zdołamy powstrzymać Brukselę od reform. - Pamiętajmy, że we Francji, na którą tak bardzo liczymy, wygasają powoli umowy koncesyjne. Nie jest wcale takie pewne, że kraj ten, już bez zobowiązań wobec koncesjonariuszy, będzie trzymać naszą linię - obawia się Janusz Piechociński, przewodniczący sejmowej Komisji Infrastruktury (PSL).

Objąć jak najwięcej

Wiadomo na pewno, że "eurowinieta" będzie pobierana od aut ciężarowych, korzystających z sieci europejskich dróg tranzytowych TEN. Okazuje się, że nie tylko. Obejmie również inne szlaki, z których korzysta tranzyt. - Mało o tym się mówi, ale państwo będzie miało prawo doliczyć do sieci TEN te drogi równoległe, z których korzystają przewoźnicy, próbujący unikając płacenia - przypomina W. Suchorzewski. W Polsce sytuacja taka występuje nagminnie na autostradzie A-2, gdzie według szacunków koncesjonariusza, około 50% ciężarówek zjeżdża na drogę krajową przy węźle Słupca. Eksperci wskazują, że praktycznie jedynie 20-30% TIR-ów tak naprawdę korzysta z tej autostrady. Od pewnego czasu GDDKiA negocjuje więc z koncesjonariuszem A-2 obniżenie stawek (ciężarówki płacą 42 zł za każdy z trzech odcinków). Powstałą stratę miałby pokryć budżet. Teoretycznie niższa cena powinna skłonić kierowców do korzystania z autostrady, dzięki czemu państwo zaoszczędziłoby na remoncie okolicznych dróg.

Eksperci, którzy przygotowali "Politykę...", zalecają w ślad za Komisją Europejską, żeby samorządy także miały prawo rozszerzać pobór opłat na swoje drogi. - Mowa jest o opłatach parkingowych i za wjazd do miasta - mówi W. Suchorzewski. Takie rozwiązanie wprowadził Londyn (wjazd do centrum kosztuje 5 funtów). W rezultacie, ruch spadł o 15%, a taksa generuje przychody rzędu o 130 mln funtów rocznie. Podobny projekt szykuje Sztokholm i parę innych miast europejskich. W Polsce potrzebna jest jednak do tego zmiana ustawy o płatnym parkowaniu.

Promocja kolei

- To, co Unia nazywa eurowinietą, nie jest rozwiązaniem docelowym - przyznaje W. Suchorzewski. Zdaniem ekspertów, Polska zdecydować się powinna na autorski system poboru opłat. Według W. Suchorzewskiego, techniczne wdrożenie takiego systemu potrwa 10-15 lat. Przyznaje jednocześnie, że po krytycznych publikacjach prasowych na ten temat zadecyduje wola polityczna do wprowadzania zmian.

System taki powinien zachęcać do korzystania z kolei. A do tego potrzebne jest wsparcie tworzącego się rynku przewozowego. - Niezbędna jest dalsza liberalizacja zasad dostępu do infrastruktury - uważa Andrzej Massel z Centrum Naukowo-Technicznego Kolejnictwa. Opłaty za korzystanie z torowisk Polskich Linii Kolejowych to niemal 25% wszystkich kosztów firm kolejowych. Wysokie stawki PLK ograniczają tworzenie się konkurencji. Według danych Urzędu Transportu Kolejowego, mamy co prawda na rynku 52 kolejowych przewoźników, ale w większości jednak są to małe spółki. Wysoka cena za dostęp powoduje zwłaszcza to, że przewoźnicy mają również ograniczone możliwości konkurowania z transportem samochodowym.

Dlatego też resort infrastruktury przygotował wielowariantowy projekt obniżenia stawek dostępu do torowisk. Nie oznacza to jednak, że pomysł będzie realizowany od razu. Taryfy PLK muszą być zatwierdzone pół roku wcześniej niż rozkład jazdy, wiadomo więc, że obniżka nie jest możliwa przed 2006 r. Tyle czasu będzie mieć też rząd, aby znaleźć źródło finansowania deficytu PLK, powstałego po "odgórnych" cięciach stawek.

Co prywatyzować?

Według ekspertów, lekarstwem na zły stan kolei jest także otwarcie rynku i prywatyzacja. Postulaty te chyba rozumie rząd, zapowiadając na najbliższe lata sprzedaż najatrakcyjniejszych spółek (w tym Intercity i Cargo). Za 2-3 miesiące powinniśmy poznać listę kandydatów na doradcę tego towarowego przewoźnika.

"Polityka..." sugeruje również prywatyzację ważnych spółek dla innych działów transportu. Eksperci nie od dziś wskazują, że korzystny byłby podział państwowego Przedsiębiorstwa Porty Lotnicze (PPL) na Polską Agencję Ruchu Lotniczego (zarządcę ruchu), zarządcę lotniska Okęcie oraz Polskie Porty Regionalne (przejmą udziały PPL w portach regionalnych). To właśnie ta ostatnia spółka poszłaby "pod młotek". Cel - pozyskanie kapitału na dalszy rozwój regionalnych lotnisk. Dane wskazują, że przyrosty ruchu w Krakowie, Katowicach czy Gdańsku są w tym roku większe niż w Warszawie. Aktywne w przyciąganiu nowych linii są bowiem samorządy. - Widzimy, że dobrze sprawdza się koncepcja współzarządzania portami przez lokalne władze. Dlatego decentralizacja powinna być kontynuowana - mówi R. Krystek.

PPL przyznaje jednak, że nie prowadzi się teraz żadnej akcji prywatyzacyjnej. Przedsiębiorstwo budzi jednak zainteresowanie inwestorów - w ubiegłym roku zysk netto wyniósł 168 mln zł - co oznacza wzrost prawie 40% w stosunku do 2003 r. Przewoźnicy skarżą się jednak, że dzieje się to ich kosztem - PPL ustanawia bowiem na Okęciu bardzo wysokie stawki za obsługę pasażerów i tzw. stawki handlingowe (za obsługę samolotów), zbierając w ten sposób pieniądze niezbędne na inwestycje w portach regionalnych i przy budowie warszawskiego Terminalu 2. - Gdyby była konkurencja, takie praktyki nie byłyby możliwe - mówią zgodnie przewoźnicy. Ostateczna wersja "Polityki..." nie precyzuje jednak, jak konkretnie wyglądać miałby sektor publiczny w branży lotniczej.

W końcowej wersji raportu nie znalazła się teza o prywatyzacji Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad. W teorii - pozwoliłoby to na lepsze rozliczanie GDDKiA za realizację projektów. Podobną koncepcję rozważała kiedyś Hiszpania. Rozważenie tego pomysłu sugerował Polsce Bank Światowy. Ostatecznie, Dyrekcja stać się ma "fabryką projektów drogowych", bez kompetencji w zakresie planowania strategicznego.

Inwestycje bez zmian

Jeszcze na początku lat 90. rząd zdecydował się na budowę autostrad w linii Wschód-Zachód. Dopiero w tym roku rusza budowa A-1, zorientowanej w kierunku północ-południe. Krytycy koncepcji "równoleżnikowej" wskazywali m.in. na brak skomunikowania polskich portów z resztą kraju. Kwestionowali także niepotrzebne wydatki, które i tak poniosłaby Unia Europejska, budując swoją sieć transportową. Z zarzutami tymi nie zgadza się zespół ekspertów. - Budowa autostrad na kierunku Wschód-Zachód jest słuszna. Ale nie tylko ze względu na ruch tranzytowy. Tak naprawdę autostrady powinny umożliwić szybsze przemieszczanie się ludności i transport ładunków w kraju. Jeżeli popatrzymy na rozmieszczenie zaludnienia i działalności gospodarczej w Polsce, a także na prognozy ruchu, to można stwierdzić, że autostrady A-2 (Berlin-Warszawa-Terespol - red.) i A-4 (Drezno-Berlin-Wrocław-Katowice-Kraków-Przemyśl - red.) budowane są w korytarzach, w których koncentruje się ruch krajowy i regionalny - mówi W. Suchorzewski.