Euro obniża deficyt

Nie zawsze Unia Europejska pozytywnie wpływa na finanse publiczne naszego kraju. Z jednej strony wejście Polski do tej organizacji było jedną z przyczyn zaplanowania na rok 2004 największego w historii deficytu w wysokości ponad 45 mld zł. Państwo musiało bowiem zgromadzić pieniądze na składkę i na dofinansowanie projektów unijnych. Z drugiej jednak strony całkiem prawdopodobne, że bez UE nie mówilibyśmy teraz o konieczności ograniczania deficytu budżetowego.

Ale do takiej redukcji zmusza nas traktat akcesyjny.

30 kwietnia 2004 r., czyli w przeddzień oficjalnego wstąpienia Polski do UE, rząd kierowany przez Leszka Millera przyjął tzw. program konwergencji. Z grubsza można go określić jako plan redukcji deficytu i zahamowania wzrostu długu publicznego. Celem tych działań ma być spełnienie tzw. kryteriów fiskalnych - czyli sprowadzenie deficytu bud-żetowego poniżej 3% PKB oraz niedopuszczenie do wzrostu długu ponad 60% PKB. Bez tego nie będziemy mogli przyjąć euro, a w traktacie akcesyjnym zobowiązaliśmy się do zastąpienia wspólną walutą naszego złotego. Na dodatek za niespełnienie tych warunków mogłaby nas ukarać Komisja Europejska.

W stronę ERM2

Zgodnie z programem konwergencji, wszystkie kryteria warunkujące przyjęcie euro będziemy spełniać w 2007 r. Słowo "wszystkie" w tym przypadku oznacza redukcję deficytu finansów publicznych. Ograniczy on bowiem narastanie długu publicznego. Pozostałe kryteria związane z inflacją czy stopami procentowymi są albo bliskie spełnienia, albo do zrealizowania przy stabilizacji kursu walutowego.

Zgodnie z planami, przyjętymi 30 kwietnia 2004 r., rząd chciał ograniczyć wydatki o 31 mld zł i zwiększyć dochody o 22,6 mld zł w ciągu kilku lat. Miało to doprowadzić do spadku deficytu sektora finansów publicznych z - jak planowano na 2004 r. - 5,7% do 1,7% w roku 2007. Ta redukcja deficytu budżetowego powinna mieć także zbawienny wpływ na tempo narastania długu publicz-nego. Zgodnie z programem konwergencji, dług publiczny miał wzrosnąć z 49% PKB w roku 2004 do 51,9% PKB w 2005 i aż do 52,7% PKB rok później. Ale już w 2007 roku udział długu w produkcie krajowym brutto miał spaść do 52,3% PKB.

Te cyfry wyglądają o wiele lepiej od tych, które rząd podaje na użytek krajowy. To wynik odmiennych metodologii liczenia długu oraz deficytu. Zgodnie z zabiegiem, zastosowanym w roku 2002, a dotyczącym budżetu na 2003 r., Polska wliczyła do sektora finansów publicznych fundusze emerytalne, co pozytywnie odbiło się na statystycznym obrazie bud-żetów państwa, samorządów i instytucji budżetowych. Z jednej strony nadwyżka, wypracowywana przez fundusze emerytalne (rosnąca z roku na rok) pomniejszałaby deficyt sektora finansów publicznych. Z drugiej zaś, według zasad unijnych w obrębie sektora stosuje się konsolidację zobowiązań. Czyli o obligacje i bony skarbowe, posiadane przez OFE, pomniejsza się dług publiczny.

Tymczasem dług publiczny, liczony według polskiej metodologii, wyglądał - i nadal wygląda - o wiele gorzej. W programie racjonalizacji wydatków publicz-nych, czyli tzw. planie Hausnera, przygotowanym pod koniec 2003 r., przewidywano dług publiczny w roku 2004 w wysokości 54,5% PKB, w roku 2006 - 59,4% i w 2007 - 58,7%.

Nowa, wspaniała wersja

Program konwergencji dość szybko został zaktualizowany. Już w listopadzie 2004 roku nowy gabinet - Marka Belki - przyjął aktualizację programu konwergencji. Nowy, zaktualizowany program pod wieloma względami wyglądał lepiej od poprzedniego. Ot, choćby planowany na 2005 r. deficyt sektora finansów publicznych miał sięgnąć 4,2% PKB według pierwszej wersji programu, a 3,9% według kolejnej. Jednak już w roku 2007, gdy pierwotny program zakładał redukcję deficytu sektora do 1,5% PKB, wersja zaktualizowana mówiła o 2,2% PKB, a więc dziurze aż o 0,7 pkt proc. większej.

Lepiej wyglądała sytuacja w dziedzinie długu publicznego. W 2004 roku dług miał sięgać 49% PKB, a w 2006 dojść do 52,7% PKB, tymczasem w wersji zaktualizowanej było to odpowiednio - 45,9% i 48% PKB.

Kłopot z programem konwergencji, zarówno w wersji pierwszej, jak i zmodyfikowanej, polega na tym, że oba były oparte na dwóch, praktycznie w chwili przyjęcia już nierealnych założeniach. Pierwsze dotyczyło tego, że zostanie zrealizowany w pełni tzw. plan Hausnera, czyli program racjonalizacji wydatków publicz-nych. Już w kwietniu 2004 r. jego wejście w życie stało pod wielkim znakiem zapytania, jako że zniknęło zagrożenie w postaci szybkiego wzrostu długu publicznego. Ze względu na gwałtowny wzrost kursu złotego zmniejszyła się wartość długu zagranicznego, co obniżyło jego udział w PKB. I to właśnie zmiany kursowe były przyczyną tego, że nowy program konwergencji okazał się o wiele bardziej optymistyczny od poprzedniego. Tymczasem rzeczywiste ograniczenie tempa narastania wydatków szło opieszale. Jak przyznał sam Jerzy Hausner, twórca planu reform, udało się zrealizować je tylko w nieco ponad 50%. NBP oceniał zaś, że było to nieco ponad 30%. Oznaczało to, że nie udało się pozyskać od 15 do 20 mld zł oszczędności.

Drugim założeniem, które w 2004 r. prawie zupełnie straciło sens, była polska wersja ESA95, czyli zaliczanie OFE do sektora finansów publicznych. Nie wyraził na to zgody Eurostat. Potem, w marcu 2005 roku, po długich negocjacjach Polsce udało się doprowadzić do uzyskania od zgromadzenia szefów państw członkowskich UE pozwolenia na redukcję długu i deficytu o część kosztów reformy. Chodzi o możliwość obniżania wydatków publicznych o część - co roku mniejszą - dotacji, jaką państwo daje ZUS wskutek spadku wpływów tej instytucji o składki, jakie trafiają do funduszy. To obniżenie ma wynosić 100% kosztów rocznych w 2004 r., 80% w 2005, 60% w 2006 itd. Polskę interesują dwa ostatnie lata - czyli możliwość odliczenia 40% kosztów w 2007 i 20% w 2008 r. Wprawdzie możliwa jest inna interpretacja - że terminy zaczyna się liczyć od 2005 roku, co dawałoby możliwość odliczenia 60% kosztów w 2007 roku, 40% w 2008 r. i 20% rok później, ale jest to gorsze rozwiązanie dla naszego kraju.

W podatkach bez zmian?

Zanim jednak udało się uzyskać zgodę UE na takie rozwiązanie, resort finansów przedstawił kolejną wersję programu reformy finansów publicznych. Chodziło o dość znaczne zmiany w podatkach - wprowadzenie jednolitej, 18-proc. stawki w przypadku każdej daniny - oraz o reformy w zakresie poboru podatków i zarządzania budżetem. O ile zmiany podatkowe stoją pod dużym znakiem zapytania - resort finansów wprawdzie nad nimi pracuje, ale zapowiada, że trafią one do Sejmu jako ustawy towarzyszące budżetowi - to do zmian wewnętrznych resort finansów już się zabrał. Chodzi przede wszystkim o wykorzystanie internetu do poboru podatków - czyli E-podatki - oraz o informatyzację procesu zarządzania budżetem, co było postulowane w Polsce od 1994 r. Informatyzacja ma pozwolić na lepszą kontrolę wydatków budżetu, szybsze pozyskiwanie potrzebnych informacji oraz oszczędności na obsłudze długu. Łączne korzyści, związane z planami wprowadzenia tzw. zarządzania online, szacowane są na 0,5% PKB.

Jak smakuje ESA95

Ale wejście Polski do Unii Europejskiej ma szerszy wpływ na finanse publiczne niż tylko ograniczanie deficytu. W ciągu ostatnich dwóch-trzech lat byliśmy świadkiem tajemniczych rozmów i negocjacji, dotyczących ESA95. Owe rozmowy koncentrowały się na jednym problemie - na tym, czy OFE należy zaliczać do sektora finansów publicznych, jak zrobił to kiedyś minister finansów Grzegorz Kołodko, co ma zbawienny wpływ na unijną ocenę polskiego budżetu (o zyski OFE pomniejsza się deficyt budżetu w danym roku, a o obligacje w portfelach funduszy - dług publiczny), czy też nie. Ostatecznie stanęło na tym, że Polska ma prawo do częściowego odliczania kosztów reformy emerytalnej, ale OFE nie mogą być traktowane jako zarządzające groszem publicznym. Tyle że tak naprawdę sprawa OFE to rzecz czysto statystyczna. Także część innych instytucji "zmieni" miejsce i wypadnie z sektora finansów publicznych przy okazji wprowadzenia ESA95. Tymczasem tak naprawdę wprowadzenie tej metodologii oznacza zmianę całej filozofii konstrukcji budżetu.

Teraz polski budżet oparty jest na zasadzie kasowej. Liczy się tylko to, na co zostały wydane pieniądze. To, na co nie było wypłaty gotówki, nie istnieje. I to nawet jeśli w ten sposób powstaje zobowiązanie wymagalne, objęte odsetkami karnymi za spóźnienie. Dlatego właśnie jedną z najczęściej stosowanych metod poprawy sytuacji budżetu są opóźnienia wypłat lub przesunięcia wydatków.

Tymczasem ESA95 mówi, że liczy się moment powstania zobowiązania, a nie chwila przelewu. Liczy się więc faktura, a nie wypłata. To oznacza, że dysponent pieniędzy publicznych musi najpierw wskazać cel, na który chce dostać pieniądze, a potem dostanie złotówki. Tak przynajmniej ma wyglądać przyszłość polskiego budżetu według zapowiedzi Ministerstwa Finansów.

Kiedy ta zmiana ma nastąpić? Wcześniej zapowiadano, że ta zmiana nastąpi już w tym roku. To się nie udało, całkiem prawdopodobne więc, że nowa metoda zostanie zastosowana przy tworzeniu ustawy budżetowej na 2006 r.

Niekończąca się reforma

Nie wiadomo jednak, czy uda się zrealizować program konwergencji. Praktycznie wszyscy - zaczynając od polityków, a na ekonomistach kończąc - spodziewają się, że pod względem kryteriów wprowadzenia euro będziemy gotowi dopiero w 2008 roku albo nawet rok później. Za takim rozwojem sytuacji przemawia także fakt, że do tej pory bowiem reformowanie tej dziedziny państwa się nie udało. Choć - podobnie jak w przypadku programu konwergencji - główną siłą napędową tych reform była integracja europejska.

W polskiej konstytucji, uchwalonej w 1995 r., w części poświęconej finansom publicznym pojawia się nakaz utrzymywania długu publicznego poniżej poziomu 60% PKB. Podobieństwo tego zapisu z kryterium wprowadzenia euro jest oczywiście nieprzypadkowe. Ta liczba pochodzi bowiem z Traktatu z Maastricht (z roku 1992) ustanawiającego Unię Europejską. Wpisanie odpowiedniej wartości do konstytucji wydawało się gwarantować, że to kryterium nasz kraj będzie mógł spełnić bez najmniejszego problemu. Nie udało się jednak zdusić deficytu budżetowego pomimo przeróżnych programów, strategii i planów. Wręcz przeciwnie, początek XXI wieku to eksplozja długu i deficytu. To głównie "zasługa" spowolnienia gospodarczego, ale - w roku 2004 - także Unii Europejskiej.

Polska musiała bowiem z jednej strony zagwarantować ok. 7 mld zł na składkę unijną, a z drugiej zapewnić wiele miliardów złotych na tzw. prefinansowanie. W rezultacie budżet na rok 2004 zaplanowany został z najwyższym deficytem w historii, czyli ponad 45 mld zł. Ostatecznie okazał się on nieco mniejszy. Także w tym roku trzeba odłożyć ok. 11 mld zł na składkę członkowską. Na szczęście budżet ma nieco lepszą sytuację w dziedzinie prefinansowania. Część kwot została z roku 2004, a część napłynęła z UE, która oddała Polsce część wydanych już pieniędzy. Nadal jednak deficyt budżetu państwa wynosi 35 mld zł, czyli 3,7% PKB. Deficyt sektora został zaplanowany na 3,9% PKB. Jaki będzie ostatecznie? Dowiemy się w przyszłym roku.

Zmiany także w podatkach

Inne zmiany, których UE jest przyczyną, a które zaszły w finansach publicznych, dotyczą podatków. Chodzi tu o tzw. harmonizację. Sprawa dotyczy głównie VAT, gdzie trzeba było likwidować preferencje podatkowe, co oznaczało podwyżki. Inna sprawa, że UE nie miesza się do wysokości stawek podatku - o ile stawka podstawowa jest równa lub wyższa niż 15%, a preferencyjna - równa lub wyższa niż 5%. Harmonizacja dotyczy też akcyzy. Jak się szybko okazało - w wielu przypadkach polskie stawki są wyższe od tych stosowanych w najbogatszych krajach UE. Wreszcie wejście do UE oznacza likwidację ceł w obrocie wewnętrznym i oddanie większości wpływów z tego źródła, pobieranych na zewnętrznych granicach UE Brukseli. To kolejna przyczyna, dla której deficyt budżetu z 2004 r. był tak gigantyczny.