Nie podoba mi się koncepcja supernadzoru

Z Jackiem Sochą, wiceprezesem PricewaterhouseCoopers Polska, rozmawiają Tomasz Brzeziński i Grzegorz Uraziński

Przez 10 lat był Pan przewodniczącym Komisji Papierów Wartościowych i Giełd, a jeszcze niedawno - ministrem skarbu państwa. Podoba się Panu koncepcja zintegrowanego nadzoru nad rynkiem finansowym? Zgodnie z przygotowanym przez Ministerstwo Finansów projektem ustawy, nowy Urząd Nadzoru Finansowego ma wchłonąć KPWiG.

Odpowiedź na to pytanie wolałbym podzielić na dwa aspekty. Kwestia integrowania nadzoru nie jest koncepcją nową i nie wymyślono jej w Polsce. Zintegrowane nadzory funkcjonują od lat na rynkach o dłuższych tradycjach niż nasz. Występują jednak w wielu modelach. Pytanie, która koncepcja się sprawdziła. Może warto przeanalizować, czy np. po kilku latach funkcjonowania brytyjska FSA (Financial Services Authority - red.) działa skuteczniej niż poprzednio? Zgadzam się z potrzebą analizy funkcjonowania obecnego modelu nadzoru, która prowadziłaby do jego oceny i ewentualnie dokonania zmian tak, aby rynek finansowy stał się jeszcze bardziej bezpieczny, przejrzysty, efektywny, konkurencyjny i tańszy.

Drugi aspekt: czy podoba mi się koncepcja integracji przedstawiona w projekcie ustawy Ministerstwa Finansów. Nie, nie podoba mi się ona z wielu względów.

Czy Pana zdaniem polski rynek finansowy jest na tyle dojrzały, by wprowadzać zintegrowany nadzór?

Według mnie polski rynek jest na tyle dojrzały, że na obecnym etapie nie potrzebuje zintegrowanego nadzoru. Proszę spojrzeć na amerykańską SEC. Jest potężna i skuteczna, i nikt nie mówi o jej połączeniu z jakimkolwiek innym nadzorem. KPWiG radzi sobie coraz lepiej.

Ale integracja nadzorów w Polsce zdaje się przesądzona. Czy skupienie ogromnej władzy w ręku jednego człowieka, szefa UNF, jest dobrym pomysłem?

Nie chcę patrzeć na projekt ustawy jak na regulację powstałą "pod konkretną osobę". Dlatego skoncentrowałbym się raczej na tym, czy sama idea integracji nadzorów jest słuszna.

W okresie kilkunastu lat wytworzył się system, który działa poprawnie. Nadzory wypełniają swoje funkcje i są dostatecznie dobrze oceniane przez tzw. środowisko. Czy więc KNB, KPWiG, KNUiFE wymagają radykalnych działań, zmierzających do uzdrowienia sytuacji bądź poprawy efektywności ich działania? Według mnie - nie.

Jeśli jednak integrację nadzorów należałoby uznać za przesądzoną, to podjęcie decyzji konsolidacyjnej powinna poprzedzać głęboka analiza przygotowująca ten proces, a także precyzyjne określenie celów, jakie powinny zostać osiągnięte. Nie uzyskamy tej wiedzy z bardzo krótkiego uzasadnienia projektu.

Oczywiście pytania, czy na czele takiego superurzędu powinien stać jeden człowiek i kto to powinien być, są ważne. W projekcie niedookreślono kwestii podległości i nadzoru nad organem o tak szerokich kompetencjach - kontrolującego cały rynek usług finansowych.

Gdyby ten projekt był realizowany, bardzo istotne byłoby określenie trybu powoływania prezesa UNF. Ten tryb powinien zobiektywizować wybór kandydata i zagwarantować zachowanie niezależności politycznej nadzoru. Trzeba także pamiętać, że prezes UNF będzie podpisywał decyzje, ale kto inny będzie je przygotowywał. Uważam, że nadzory w Polsce powinny być trzymane jak najdalej od polityki. Sama kadencyjność prezesa, moim zdaniem, nie wystarcza.

Ale to od prezesa UNF będzie zależeć, czy zostanie ona podpisana...

Tak, ale ile decyzji może dziennie podjąć jedna osoba, zakładając, że zanim podejmie decyzję, powinna ją dogłębnie przeanalizować? Dlatego wydaje mi się, że nie jest to zajęcie dla jednej osoby.

A dla ilu?

To zależy od przyjętej koncepcji. W odniesieniu do tej zawartej w projekcie, moim zdaniem, prezes UNF mógłby co najwyżej kierować urzędem. Decyzje w praktyce podejmowane byłyby przez osoby nadzorujące poszczególne piony. W dalszym ciągu w ramach UNF pozostałby podział na trzy segmenty: rynek kapitałowy, ubezpieczeniowo-emerytalny i bankowy, które przecież istotnie się od siebie różnią. Inaczej pojmuje ryzyko osoba, która lokuje pieniądze w banku, inaczej osa jeszcze inaczej inwestor samodzielnie inwestujący na giełdzie. Każdy potrzebuje innej ochrony.

Inni przeciwnicy tej koncepcji podnoszą, że prezes UNF będzie przez sześć lat praktycznie nieusuwalny i że lepszym rozwiązaniem byłaby kolegialność nadzoru.

Nie mam żadnych wątpliwości, że kolegialność nadzorów jest formą, która sprawdziła się na rynkach finansowych. W zintegrowanym modelu nadzoru, proponowanym przez resort finansów, brak będzie dyskusji i wymiany poglądów, co jest pomocne przed podjęciem ważnych czy trudnych decyzji. Dlatego, moim zdaniem, komisja jest lepszym rozwiązaniem niż nadzór jednoosobowy. Pewnym usprawnieniem procesu podejmowania decyzji mogłoby być ustawowe podzielenie kompetencji między osobą kierującą urzędem a komisję, która decydowałaby tylko w sprawach kluczowych.

Zgodnie z ministerialnym projektem, funkcje konsultacyjne zapewnić ma Komitet Doradczy...

Jego rola i pozycja nie są w projekcie zdefiniowane. Osobiście byłem przeciwny powołaniu działającego obecnie Komitetu Rozwoju Rynku Kapitałowego, bo uważałem, że jego działalność wnosiłaby niewiele. I nie pomyliłem się. Obawiam się, że w tym przypadku będzie podobnie. To oczywiste, że osoba podejmująca decyzje, w tym przypadku prezes UNF, powinna mieć doradców. Ale tworzenie osobnego ciała uważam za zbyteczne. Wątpliwości jest mnóstwo: brak określenia znaczenia opinii Komitetu - np. co się stanie, gdy prezes UNF podejmie decyzję niezgodną z opinią Komitetu Doradczego? Ciało doradcze z zasady nie powinno równocześnie pełnić funkcji kontrolnych. Niepokoi całkowita uznaniowość w powoływaniu składu Komitetu itp.

Zintegrowany nadzór ma ułatwić wymianę informacji na temat poszczególnych segmentów rynku, tym samym - przyspieszyć reakcję na pojawiające się zagrożenia i nieprawidłowości. Zasiadał Pan w Komisji Nadzoru Ubezpieczeń i Funduszy Emerytalnych oraz Komisji Nadzoru Bankowego. Czy dochodziło do wymiany informacji, czy też była to współpraca fasadowa?

Każdy z nas specjalizował się w czym innym. Jako członek KNB wykonywałem zadania nadzorcze nad rynkiem bankowym, ale patrzyłem na nie także przez pryzmat przewodniczącego KPWiG. Starałem się, aby decyzje, które dotyczyły sektora bankowego, a zahaczały o rynek kapitałowy, były wypośrodkowane. Prawdą jest, że komisje różnią się składem. Przewodniczący KPWiG zasiada w KNUiFE i KNB. Generalny Inspektor Nadzoru Bankowego, który jest członkiem KNB, wchodzi również w skład KPWiG. Podobnie jak przewodniczący KNUiFE. Ale już przedstawiciel KNB uczestniczy bez prawa głosu w posiedzeniach KNUiFE, a wśród członków KNB nie ma w ogóle osoby, która reprezentowałaby KNUiFE. Gdyby pozostawiono obecny model trzech odrębnych instytucji nadzorczych, wymagałoby to uporządkowania.

Jeśli nie zintegrowany urząd nadzoru, to co?

Uważam, że w tej chwili nie powinno łączyć się nadzorów, bo nie ma ku temu żadnych powodów. Wszystkie działają poprawnie - nie mieliśmy do czynienia przecież z jakimiś wielkimi aferami czy kryzysem finansowym. Mają inną organizację, inaczej funkcjonują. Do tego dochodzi wyspecjalizowana kadra. Tworzenie jednego dużego podmiotu w przedstawionym w projekcie trybie może to wszystko zburzyć. Należy także powiedzieć, że wszystkie istniejące komisje nie są finansowane z budżetu państwa, a zatem nie można mówić, że ich łączenie doprowadzi do obniżenia kosztów działania państwa.

Co w takim razie zapobiegłoby chaosowi?

Nie negując z zasady koncepcji zmierzających do usprawnienia nadzoru nad poszczególnymi segmentami polskiego rynku finansowego, nie należy zgubić w rozważaniach celu, jaki chcielibyśmy osiągnąć. O tym celu już mówiłem. Według mnie, możliwe są dwa scenariusze. Najlepiej, żeby pozostawiono trzy urzędy, którymi kierowaliby jednoosobowo prezesi. Nadzór nad tymi instytucjami sprawowałaby Komisja Nadzoru Finansowego, np. zatwierdzając szczególnie ważne decyzje czy raporty z ich prac. Byłaby więc ona swoistym koordynatorem nadzoru nad rynkiem finansowym, z możliwością sprawowania bezpośredniego nadzoru. W sytuacjach szczególnych, np. kryzysu finansowego, KNF mógłby kierować szef rządu.

Z ilu członków, Pana zdaniem, powinna składać się taka superkomisja?

W jej skład powinno wchodzić od siedmiu do dziewięciu osób. Większa liczba powodowałaby trudności ze sprawnym kierowaniem jej pracami.

Czy szefowie istniejących urzędów wchodziliby w skład Komisji Nadzoru Finansowego? Jeśli tak, to czy nie zachodziłaby kolizja interesów?

Moim zdaniem, powinni wchodzić w jej skład. Nie widzę tu kolizji interesów, tym bardziej że decyzje byłyby zobiektywizowane przez pozostałych członków komisji. W sprawach dotyczących oceny pracy, kierowanych przez nich instytucji, wyłączani byliby z głosowania.

Kto mógłby wejść do takiej komisji?

W składzie Komisji powinni się znaleźć, poza autorytetami, także wysocy rangą urzędnicy resortów, które nadzorują działalność poszczególnych sektorów rynku, np. Ministerstwa Finansów, Polityki Społecznej. Ale raczej nie wiceministrowie, bo ci bez tego mają dość obowiązków, a poza tym często się zmieniają. Bardziej odpowiedni byliby dyrektorzy departamentów, najlepiej urzędnicy Służby Cywilnej.

Kto miałby zatwierdzać członków Komisji? W przypadku prezesa UNF ma to robić wyłącznie premier.

Uważam, że to złe rozwiązanie. Powinno zachować się zasadę kontrasygnaty i zgłaszania kandydatów przez różne ośrodki władzy. Kandydatów na członków KNF mogliby zgłaszać: prezydent, szef rządu, właściwi ministrowie - dodatkowo powinni oni uzyskać pozytywną opinię sejmowej Komisji. Cały proces podlegałby, przez jawność postępowania, kontroli mediów, a tym samym opinii publicznej. Chciałbym zauważyć, że gdyby doszło do integracji nadzorów w planowanym kształcie, to pozbawiono by prezydenta RP konstytucyjnych uprawnień, jakie ma obecnie, przedstawiając Sejmowi kandydata na prezesa NBP. Posiada obecnie także swojego przedstawiciela w Komisji Nadzoru Bankowego.

A co zaproponowałby Pan w drugim scenariuszu?

Uważam, że nadzory w Polsce powinny być trzymane jak najdalej od polityki. Sama kadencyjność prezesa, moim zdaniem, nie wystarcza. Jeśliby więc już miało dojść do konsolidacji, to pod egidą Narodowego Banku Polskiego. Niezależność NBP nie jest do podważenia, poza tym jest on odpowiednio umocowany konstytucyjnie. Po wejściu Polski do strefy euro, po tym, jak nasz bank centralny oddałby na rzecz EBC kompetencje w zakresie kształtowania polityki monetarnej, mógłby zająć się nadzorem nad polskim rynkiem kapitałowym.

Dziękujemy za rozmowę.

SUPERNADZÓR - tak czy nie?

Wszystkie instytucje związane z polskim rynkiem finansowym zapraszamy do dyskusji: l Czy w Polsce należy łączyć instytucje nadzoru? l Dlaczego? l Jakie kompetencje powinien mieć supernadzorca, a jakich nie? l Jakie są plusy i minusy łączenia nadzorów? l Czekamy na Państwa opinie: Redakcja Gazety Giełdy PARKIET, ul. Saska 12, 03-968 Warszawa; e-mail: [email protected]