Gdzie tkwią podstawy nowoczesnego państwa

Proces transformacji nie doprowadził do zbudowania w Polsce fundamentów nowoczesnego państwa. Jego struktury po latach przemian tkwią mentalnie i realnie w minionej epoce

W ostatnim czasie wiele uwagi poświęca się temu, jakim to dobrodziejstwem dla Polski będzie organizacja mistrzostw Euro 2012. Można odnieść wrażenie, że będą one panaceum na wszelkie, nękające nasz kraj od lat bolączki. Tymczasem mistrzostwa - nawet jeśli w rezultacie narodowego zrywu okażą się jednorazowym organizacyjnym i komercyjnym sukcesem - nie zapewnią nam trwałej pozycji wśród nowoczesnych, prężnie rozwijających się państw w globalizującym się świecie. Sukces ten może nam zapewnić jedynie nowoczesna gospodarka, do której kluczem jest nowoczesne państwo.

Tkwimy w starej epoce

Dotychczasowy proces transformacji nie doprowadził do zbudowania w Polsce fundamentów nowoczesnego państwa. Co więcej, jego struktury po z górą 17 latach przemian tkwią mentalnie i realnie w minionej epoce. Politycy przy każdej nadarzającej się okazji wolą koncentrować się na roztrząsaniu historycznych zaszłości, wydając się nie dostrzegać, że świat wokół pędzi naprzód z coraz większą prędkością. Pogarsza się jakość tworzonego w Polsce prawa i wydawanych decyzji administracyjnych, czego przejawami są chociażby rosnąca liczba zastrzeżeń ze strony Trybunału Konstytucyjnego oraz powszechne zjawisko podważania decyzji wydawanych przez regulatorów w sądach.

O ile w trakcie kampanii wyborczych bardzo łatwo buduje się autostrady (dziś pewnie mało kto pamięta, ale już na początku lat 90. rządowe obietnice obejmowały wybudowanie w ciągu 15 lat prawie 2 tys. kilometrów autostrad; w praktyce powstało ich nieco ponad 400 km), mieszkania (by przywołać niedawne zapowiedzi zbudowania 3 mln mieszkań) oraz znajduje panaceum na sytuację służby zdrowia, to w praktyce od 1990 r. nie udało się ostatecznie rozwiązać żadnego z tych problemów.

Zamiast zanikać, narastają różnice pomiędzy Polską A i B, co jest w dużej mierze efektem braku postępu w rozbudowie infrastruktury. W rezultacie stymulujące wzrost inwestycje zagraniczne kończą się z reguły tam, gdzie kończą się autostrady (czyli w bogatszej części kraju), a tylko w ostatnich pięciu latach średnioroczne tempo rozwoju trzech najbogatszych województw było o 0,7 proc. szybsze niż trzech najuboższych.

Nieudolność administracji i upolitycznienie obsady stanowisk przenosi się na sektor państwowych przedsiębiorstw. Tak zwane narodowe czempiony, zwłaszcza te stojące w obliczu deregulacji swoich rynków, z niepokojem spoglądają w przyszłość i koncentrują cały swój wysiłek (przy wsparciu administracji) na opóźnianiu wprowadzenia konkurencji. Kadrowo nie są przygotowane na to, aby być liderami zmian. Dlatego też tak trudno jest sobie wyobrazić chociażby naszych narodowych przewoźników czy firmy z sektora energetycznego korzystających z dokonujących się przemian i członkostwa w UE i agresywnie wkraczających na inne rynki europejskie. Firmom tym od lat nie daje się szansy bycia nowoczesnymi, nakładając na nie kaganiec politycznych uwarunkowań i zmieniając zarządy według politycznego, a nie merytorycznego klucza.

Wszystkie te problemy są w dużej mierze rezultatem tego, że polskie państwo jest anachroniczne w swej organizacji i procesach, i że administracja nie jest w stanie przyciągnąć najlepszych ludzi.

Państwo hamulcem rozwoju

W rezultacie państwo nie nadąża za gospodarką i w coraz większym stopniu stawać się będzie hamulcem rozwoju.

Rezultaty działań państwa w obszarach, za które jest odpowiedzialne, to:

- jedno z ostatnich miejsc wśród krajów UE pod względem gęstości sieci autostrad,

- narastająca dewastacja infrastruktury kolejowej (na ponad 40 proc. linii kolejowych pociągi nie mogą przekraczać 80 km/h),

- coraz mniej przejrzyste prawo stwarzające wiele okazji do manipulacji i nadużyć,

- pogarszająca się pozycja Polski w globalnym rankingu konkurencyjności gospodarek (w ostatnim rankingu Polska odnotowała spadek o pięć pozycji),

- nieefektywny wymiar sprawiedliwości (np. według badań Banku Światowego dochodzenie roszczeń w sprawach gosp- szerząca się biurokracja (według tych samych badań Polskę charakteryzuje jedna z najbardziej czasochłonnych procedur związanych z uzyskiwaniem pozwoleń budowlanych).

Tymczasem mamy jedno z najbardziej przedsiębiorczych społeczeństw, a Polacy pracujący czy to za granicą, czy w międzynarodowych korporacjach odnoszą sukcesy. Trzeba im stwarzać jak najlepsze warunki, by mogli ten potencjał wykorzystać w kraju, tym bardziej że świat wokół nas zmienia się w szybkim tempie.

A świat pędzi do przodu

Dzięki rozwojowi technologii (w tym zwłaszcza internetu), liberalizacji handlu i spadkowi cen usług telekomunikacyjnych świat kurczy się, a istniejące odległości przestają odgrywać znaczenie. W rezultacie:

- kraje, które do niedawna miały uprzywilejowaną pozycję geograficzną (np. kraje Europy Wschodniej leżące blisko bogatego Zachodu), tracą ją i stają w obliczu narastającej konkurencji jeszcze tańszych pod względem kosztów produkcji Chin czy Indii,

- produkty, które jeszcze niedawno uznawane były za takie, którymi nie można handlować, dziś stały się powszechnym przedmiotem obrotu; odnosi się to w pierwszym rzędzie do różnego rodzaju usług, które coraz częściej są przenoszone (offshoring) do krajów o niższych kosztach (wielkość rynku offshoringowego szacowana jest dziś na kilkadziesiąt miliardów dolarów, a jego potencjał nawet na 300 mld USD),

- w większości sektorów narasta konkurencja, co jest rezultatem obniżających się z jednej strony barier wejścia (np. aby dziś mieć sklep, nie trzeba mieć lokalu, magazynów itd., a jedynie stronę internetową i sieć relacji), a z drugiej rosnącej siły przetargowej klientów,

- globalizacja zeszła z poziomu państw i firm do poziomu jednostek, które same mogą podejmować działalność na skalę globalną, ale też zagrożone są globalną konkurencją (przykładem tego procesu jest chociażby sytuacja księgarni z małego miasta, która jeszcze kilka lat temu funkcjonowała w warunkach lokalnego monopolu, a dziś musi konkurować chociażby z merlin.pl czy amazon.com).

W rezultacie zachodzących przemian zwycięzcami w rywalizacji nie są już dziś więksi czy mocniejsi, ale ci prężniejsi, będący w stanie szybciej dostosować się do zachodzących zmian.

Wizja i efektywność

W tych nowych warunkach funkcje państwa ulegają rozszerzeniu, dlatego kraj, który chce odnieść sukces, musi mieć sprawne struktury władzy - mające z jednej strony wizję rozwoju kraju, z drugiej zaś działające efektywnie. W praktyce oznacza to, że nie wystarczy już, aby ograniczał się on do wypełniania podstawowych funkcji, takich jak zapewnienie bezpieczeństwa zewnętrznego i ładu wewnętrznego. Aby skutecznie konkurować w globalizującym się świecie, państwo musi:

- wspierać firmy i obywateli w konkurencyjnej grze (może to czynić przez ograniczanie biurokracji, tworzenie prostego i przejrzystego prawa, minimalizację obciążeń podatkowych i quasi-podatkowych),

- dbać o rozwój edukacji, która jest kluczem do innowacyjności (przy czym równie istotna co liczba wykształconych ludzi jest jakość kształcenia, w tym poszukiwanie obszarów specjalizacji, które zapewniałyby przodownictwo na poziomie światowym),

- zrobić wszystko, aby liczne zapowiedzi i plany dotyczące infrastruktury stały się wreszcie rzeczywistością.

Konieczne zmiany

Aby to osiągnąć, trzeba, aby państwo wzięło przykład z nowoczesnych firm i zaczęło działać tak jak one. Państwo, które chce być efektywne, powinno korzystać z najlepszych praktyk wypracowanych w nowoczesnych przedsiębiorstwach i działać według spójnych i całościowych planów, które są na bieżąco aktualizowane. Tymczasem można odnieść wrażenie, że Polska od lat funkcjonuje na zasadzie tworzonych okazjonalnie populistycznych koncepcji, takich jak: "tanie państwo", "walka z korupcją", "budowanie państwa przyjaznego obywatelowi", które mają charakter oderwanych od siebie inicjatyw, często wynikających z obowiązków, jakie nakłada na nas UE, a nie wewnętrznego przekonania co do potrzeby ich wprowadzania. W rezultacie są one z góry skazane na niepowodzenie. W tej sytuacji proces zmian należałoby rozpocząć od zmiany sposobu myślenia o roli państwa, a następnie dokonać jego restrukturyzacji w trzech kluczowych obszarach:

- zapewniania zasobów niezbędnych do działania (czyli tzw. zarządzanie łańcuchem dostaw, z ang. Supply Chain Management - SCM),

- planowania i zarządzania tymi zasobami w ramach danej instytucji (z ang. Enterprise Resource Planning),

- zarządzania relacjami z obywatelami i firmami (w przedsiębiorstwach są za to odpowiedzialne procesy Customer Relationship Management - CRM).

W ramach zarządzania łańcuchem dostaw (SCM) miarą sukcesu jest w dzisiejszym świecie terminowość dostaw realizowana po jak najniższym koszcie. Prowadzi to do upowszechniania się centralizacji zakupów (aby uzyskać efekt skali i negocjować upusty) i wykorzystywania systemów e-pocurement. Te ostatnie pozwalają na redukcję kosztów, a oprócz tego eliminację nieformalnych powiązań prowadzących do korupcji (systemu IT nie da się skorumpować). Jak wskazuje na to praktyka przedsiębiorstw, centralizacja zakupów i wprowadzenie systemów e-procurement pozwala na uzyskanie oszczędności rzędu 10-40 proc. Jeśli weźmie się pod uwagę, że sektor publiczny wydaje na rożnego rodzaju dobra i usługi około 60 mld zł rocznie (kwota ta jest jeszcze wyższa, jeśli uwzględni się wydatki inwestycyjne), okazuje się, że potencjał oszczędności wynosi kilkanaście, a może nawet kilkadziesiąt miliardów złotych rocznie.

W ramach zarządzania i planowania zasobami (ERP) chodzi o ich jak najlepsze wykorzystanie oraz przyciągnięcie najlepszych ludzi (administracja musi się włączyć do walki o talenty). Istnieje tu olbrzymie pole do poprawy. Warto sobie uświadomić, że administracja publiczna jest największym pracodawcą w Polsce (pracuje w niej ponad 360 tys. osób). W tej sytuacji powinna dążyć do wykorzystania najlepszych praktyk. Rodzi się pytanie, czy każdy urząd musi mieć własną księgowość, kadry, administrację z setkami czy tysiącami osób w nich zatrudnionymi? Nie, funkcje te można wydzielić z poszczególnych urzędów i scentralizować w postaci tzw. centrum usług wspólnych (ang. shared services center) lub nawet oddać je w outsourcing do zewnętrznych firm (jeśli nie w całości, to w części). Dzięki temu można by znacząco odchudzić administrację, a uzyskane oszczędności przeznaczyć na podwyżki wynagrodzeń, tak aby przyciągnąć do administracji najlepszych ludzi.

W ramach CRM zmiany powinny iść w kierunku zrozumienia potrzeb obywateli i firm oraz jak najbardziej efektywnej komunikacji opartej na nowoczesnych kanałach, takich jak call centers, interaktywne systemy głosowe (IVR) czy internet. Kanały te z jednej strony pozwalają na oszczędność czasu petentów, a z drugiej - jak wskazuje na to chociażby doświadczenie sektora bankowego - koszt obsługi klientów w tych kanałach jest kilka-, a w niektórych przypadkach nawet kilkunastokrotnie niższy niż fizyczne załatwianie spraw. Niestety, na razie inicjatywy związane z e-government posuwają się do przodu w bardzo wolnym tempie (w raportach z postępu wdrażania e-government wynika, że Polska zajmuje jedno z ostatnich miejsc wśród krajów UE). Być może wynika to z faktu, że dotychczas traktowane są one raczej jako ciekawostka, a nie biznesowa konieczność.

Opisane wyżej zmiany nie będą możliwe bez zmiany kultury korporacyjnej panującej w administracji. A ta jest w dużej mierze pochodną zachowania liderów. To właśnie oni muszą ją na nowo zacząć kształtować. Równocześnie warto zauważyć, że poszukiwanie większej efektywności w administracji jest z pewnością zdecydowanie lepszym sposobem na wygospodarowanie środków na uzasadnione roszczenia służby zdrowia czy nauczycieli niż podnoszenie (wbrew obietnicom wyborczym) podatków. To ostatnie jest bowiem przejawem bezsilności.

Co więcej, raz stworzone zręby nowoczesnego państwa sprawią, że uda się zorganizować nie tylko Euro 2012, ale sprostać znacznie większym wyzwaniom, których w globalnym świecie na pewno nie zabraknie.

fot. W. Wasyluk

Autor jest zastępcą dyrektora Biura Analiz

Ekonomicznych Banku BPH.

Artykuł wyraża jego prywatne poglądy