Protekcjonizm łagodniejszy, ale wszędobylski

Powtórki wojny celnej z lat 30. podczas tego kryzysu udało się uniknąć. Głównie dlatego, że współcześnie protekcjonistyczną politykę prowadzi się inaczej

Jednym z nielicznych niekwestionowanych faktów związanych z Wielkim Kryzysem jest ten, że pogłębiła i przedłużyła go wojna handlowa, zapoczątkowana ustawą Smoota-Hawleya z czerwca 1930 r. Na mocy tego dokumentu, podpisanego przez prezydenta Herberta Hoovera, wbrew przestrogom ponad 1000 ekonomistów, Stany Zjednoczone podniosły blisko 900 ceł importowych.

Partnerzy handlowi USA szybko podjęli działania odwetowe, co w połączeniu z bezprecedensowym spowolnieniem gospodarczym sprawiło, że w latach 1929–1934 międzynarodowe obroty handlowe załamały się, spadając o ponad 60 proc. Co więcej, spowodowane wojną handlową animozje zatruły stosunki międzynarodowe, uniemożliwiając podjęcie skoordynowanych działań antykryzysowych.

Lekcja ta została przez polityków dobrze przyswojona. Gdy tylko rozgorzał obecny kryzys, przywódcy państw i przedstawiciele międzynarodowych instytucji prześcigali się w apelach, aby nie powtarzać błędu sprzed 80 lat. Oba antykryzysowe szczyty liderów 20 najpotężniejszych gospodarek świata (G20) były festiwalami zobowiązań do wystrzegania się protekcjonistycznej pokusy.

Dziś, gdy najpoważniejsze turbulencje światowa gospodarka ma już za sobą, można śmiało powiedzieć, że destrukcyjnej spirali protekcjonizmu udało się uniknąć. Wprawdzie według prognoz Światowej Organizacji Handlu (WTO), wolumen światowego handlu zmniejszy się w tym roku o 10 proc., najbardziej od II wojny światowej, lecz głównie ze względu na spadek popytu, a nie wysyp nowych barier celnych. Tych zaś, które się jednak pojawiły, żadną miarą nie można przyrównywać do ustawy Smoota-Hawleya.

[srodtytul]Przestrogi na wyrost[/srodtytul]

Niestety, nie jest to wynik powściągliwości polityków. Kasandryczne scenariusze, wieszczące nową wojnę handlową, były od samego początku mocno przerysowane. W dzisiejszym zglobalizowanym świecie gospodarki są ze sobą ściślej powiązane niż kiedykolwiek wcześniej, co skutecznie hamuje protekcjonistyczne zapędy z obawy przed retorsjami, zwłaszcza wśród państw uzależnionych od eksportu. Kolejnym bezpiecznikiem są skomplikowane łańcuchy dostaw. Wiele państw importuje komponenty do produkcji towarów, na których z kolei opiera się ich eksport, co utrudnia politykę celną.

Co jednak najważniejsze, wymiana handlowa jest dziś obwarowana międzynarodowymi umowami, które nie pozwalają na subsydiowanie eksporterów i swobodne manipulowanie taryfami importowymi.Oznacza to jednak, że podjęte w ostatnich miesiącach środki protekcjonistyczne należy oceniać nie w porównaniu z wojnami celnymi z czasów Wielkiej Depresji, lecz w odniesieniu do możliwości, jakimi dysponują na tym polu współczesne państwa. A w tym świetle dla ochrony wewnętrznego rynku kosztem zagranicznych partnerów handlowych rządy bynajmniej nie zrobiły mało.

W istocie, dla ochrony wewnętrznego rynku kosztem zagranicznych partnerów handlowych rządy wykorzystały niemal każdą furtkę, którą pozostawiają im międzynarodowe układy, ocierając się niekiedy o śmieszność. Jak bowiem inaczej określić apel holenderskiego wiceministra gospodarki Franka Heemskerka do rodaków, aby spędzali wakacje w kraju, czy propozycję indonezyjskiego ministra przemysłu, aby wszyscy urzędnicy państwowi kupowali i nosili wyłącznie buty krajowej produkcji?

[srodtytul]Każdy sposób jest dobry[/srodtytul]

Jak wyliczył Bank Światowy, w ciągu czterech miesięcy od listopadowego szczytu 17 państw należących do G20 podjęło łącznie 47 inicjatyw, które można zaklasyfikować jako protekcjonistyczne. Według najnowszego raportu WTO, w minionym kwartale 24 państwa oraz Unia Europejska podjęły 83 takie kroki (nie licząc restrykcji związanych z epidemią świńskiej grypy). Paleta stosowanych rozwiązań jest doprawdy imponująca. Argentyna wprowadziła na pewne produkty uznaniowe wymogi licencyjne. Indonezja rozporządziła, że niektóre kategorie towarów mogą być importowane tylko poprzez wskazane porty morskie i lotnicze. Wiele państw ustanowiło zakazy wwozu pewnych dóbr, tłumacząc to względami bezpieczeństwa lub chęcią ochrony środowiska (m. in. Chiny i Indie).

Malezyjski rząd zabronił zatrudniania w fabrykach, sklepach i restauracjach obcokrajowców, aby przeciwdziałać masowemu bezrobociu wśród obywateli. Gwałtownie wzrosła też liczba toczących się na forum WTO postępowań antydumpingowych i antysubsydialnych. Tylko przeciwko Chinom toczy się obecnie 38 takich postępowań. Niezależnie od tego, czy świadczy to o wzroście wsparcia Pekinu dla rodzimych eksporterów, czy też, przeciwnie, o chęci wykorzystania procedur WTO do ograniczenia importu z Chin przez ich partnerów handlowych, jest to bez wątpienia przejaw protekcjonizmu.

Choć spektrum dostępnych instrumentów protekcjonistycznych jest dziś szersze niż kiedykolwiek wcześniej, tradycyjne metody ochrony rynku za pomocą polityki celnej nie przeszły do historii. Najczęściej stosują je państwa rozwijające się, korzystając z tego, że w ostatnich latach obniżyły cła wyraźnie poniżej limitów dopuszczanych przez WTO. Dzięki temu w dobie kryzysu mogły je z łatwością podnieść, nie narażając się na zarzuty o łamanie zobowiązań. Najbardziej spektakularnym przykładem jest Ekwador, który w celu kontroli bilansu płatniczego zwiększył cła na około 630 produktów, a dodatkowo wprowadził kwoty importowe na niektóre towary. Z polskiej perspektywy ważniejsza jest postawa nienależącej do WTO Rosji, która m.in. podniosła taryfy celne na importowane samochody.

[srodtytul]Kupuj amerykańskie![/srodtytul]

Można argumentować, że państwa rozwijające się padły ofiarą kryzysu, który swoje źródła ma na Zachodzie. Próby chronienia przez nie wewnętrznych rynków przyjmowane są więc przez ekonomistów z większą wyrozumiałością niż analogiczne działania krajów zamożnych. Stąd duże wzburzenie wywołała marcowa decyzja szwajcarskiego banku narodowego (SNB), aby przeciwdziałać godzącej w konkurencyjność eksporterów aprecjacji franka poprzez interwencję na rynku walutowym. Tylko ze względu na niewielkie rozmiary alpejskiej gospodarki, ruch ten nie wywołał na świecie rundy „konkurencyjnych dewaluacji”.

Symbolem współczesnego protekcjonizmu stał się jednak inny instrument z arsenału państw rozwiniętych: klauzula „Buy American” (kupuj amerykańskie), którą administracja Baracka Obamy wpisała do pakietu stymulacyjnego. Zakłada ona, że przy realizacji projektów inwestycyjnych finansowanych z pakietu wykorzystane mogą być jedynie amerykańskie produkty przemysłowe. Gdy najwięksi partnerzy handlowi USA podnieśli z tego powodu słuszne larum, klauzula została złagodzona, tak aby nie stała w sprzeczności z porozumieniami handlowymi, zwłaszcza z UE i Kanadą. Ustępstwo to jest jednak w dużej mierze pozorne, ponieważ duża część środków stymulacyjnych wydawana jest na szczeblu władz lokalnych, które nie są stroną układów o wolnym handlu. Co więcej, aby nie ryzykować utraty kontraktów, wiele spółek domaga się, aby wszyscy ich dostawcy spełniali wymogi „Buy American”, nawet gdy nie jest to konieczne.

[srodtytul]Ochronny interwencjonizm[/srodtytul]

Klauzula „kupuj amerykańskie” jest wyrazem obaw amerykańskiego rządu, że pieniądze podatników przeznaczone na animowanie gospodarki wyciekną za granicę, co obrazuje, jak ściśle protekcjonizm wiąże się dziś z interwencjonizmem. Ten rys jest znamienny dla antykryzysowych działań wielu rozwiniętych państw.

Wydając gigantyczne sumy na ratowanie zagrożonych branż – co samo w sobie jest przedsięwzięciem protekcjonistycznym, bowiem faworyzuje nieefektywne rodzime firmy przed bardziej prężną konkurencją zagraniczną – rządy muszą brać pod uwagę ich ponadnarodowy charakter. Tym tłumaczyć można, dlaczego rządowe wsparcie dla banków na ogół szło w parze z zakazem przekazywania środków pomocowych do ich zagranicznych filii lub też uzależnione było od ukierunkowania ich polityki kredytowej na krajowe podmioty.

Podobnymi zastrzeżeniami obarczona była pomoc dla branży motoryzacyjnej. – Jeśli dajemy pieniądze firmom samochodowym na restrukturyzację, to nie po to, by dowiedzieć się, że kolejna fabryka przenosi się do Czech czy gdzie indziej – otwarcie powiedział francuski prezydent Nicolas Sarkozy, decydując się na pomoc dla Renault i PSA Peugeot Citroen. Ratując Opla, rząd w Berlinie miał na uwadze głównie cztery zakłady niemieckie, nie zaś te zlokalizowane w Wielkiej Brytanii czy Polsce. Także prezydent USA Barack Obama nie krył, że restrukturyzacja GM pod państwową kuratelą ma na celu m.in. zwiększenie odsetka aut, które koncern będzie produkował w USA.

[srodtytul]Ważniejsze zaniechania[/srodtytul]

Warto jednak przypomnieć, że liderzy G20 deklarowali nie tylko, że będą starali się zachować otwartość rynków, ale także, że jednym z narzędzi walki z kryzysem uczynią dalszą liberalizację wymiany handlowej. W listopadzie zapewniali m. in., że do końca 2008 r. wypracują porozumienie, które pozwoli zakończyć toczące się bez powodzenia od 2001 r. rokowania w Dausze (Katar). W kryzysowej zawierusze szybko jednak o tym zapomniano.

Tymczasem, jak oszacował niedawno szef WTO Pascal Lamy, zakończenie tej rundy negocjacji (zmierzającej do zmniejszenia subsydiów w rolnictwie i ceł na produkty rolne przez państwa rozwinięte w zamian za redukcję taryf celnych na produkty przemysłowe w państwach rozwijających się) miałoby na światową gospodarkę taki sam wpływ, jak pakiet stymulacyjny o wartości 150 mld USD. Co jednak ważniejsze, dalszy postęp w liberalizacji przepływu dóbr i usług uczyniłby w przyszłości protekcjonistyczne praktyki jeszcze trudniejszymi. W tym świetle, by posłużyć się rozróżnieniem często stosowanym w etyce, błędem współczesnej polityki antykryzysowej w dziedzinie przepływu dóbr i usług były nie tyle czyny, ile zaniechania.

Odczuli to z pewnością także Polacy, którzy liczyli, że od 1 maja będą mogli swobodnie szukać pracy w Niemczech. Tymczasem rząd w Berlinie z obawy przed rosnącym bezrobociem postanowił w odniesieniu do nowych państw członkowskich w pełni wykorzystać zapisany w unijnych traktatach siedmioletni okres przejściowy w implementacji zasady swobodnego przepływu siły roboczej.

[ramka][b]10 proc.[/b] – o tyle, według prognoz WTO, zmniejszą się w tym roku obroty światowego handlu. Dla porównania, w 2008 r. zwiększyły się o 2 proc., a w 2007 r. o 6 proc.

[b]5,7 proc.[/b] – w takim rocznym tempie rósł wolumen światowego handlu w latach 1998–2008. W tym czasie światowy PKB rósł w tempie około 3 proc. rocznie.

[b]83[/b] – tyle inicjatyw ograniczających handel podjęły w II kwartale 24 państwa oraz Unia Europejska. W tym czasie przyjęto na świecie 38 instrumentów wspierających wymianę handlową.

[b]150 mld USD[/b] – taką wartość dla światowej gospodarki miałoby, według szefa WTO Pascala Lamy’ego, sfinalizowanie rundy negocjacji o liberalizacji handlu w Dausze w Katarze. [/ramka]