Finanse państwa są na złym kursie, ale góry lodowe da się jeszcze ominąć

Stan finansów na dzisiaj nie jest dramatyczny, bo jest na sterydach inflacyjnych. Ale jest poważny – mówi Sławomir Dudek, prezes i główny ekonomista Instytutu Finansów Publicznych.

Sejm udzielił rządowi absolutorium budżetowego za 2022 r. mimo negatywnej opinii Najwyższej Izby Kontroli. Taka opinia miała przy tym miejsce po raz pierwszy w historii III RP, a czy zdarzyła się wcześniej, też wątpliwe. Jak pan ocenia tę sytuację?

To sytuacja bezprecedensowa. Porównałbym ją do przedsiębiorstwa. Każde przedsiębiorstwo w Polsce, poczynając od średnich, ma swój zarząd, musi co roku robić sprawozdanie finansowe za poprzedni rok, rozliczyć się z operacji finansowych, a wszystko to kontroluje rada nadzorcza, bo reprezentuje właścicieli, akcjonariuszy. W przypadku państwa radą nadzorczą jest parlament, który reprezentuje akcjonariuszy, właścicieli, czyli obywateli. Rząd jest zarządem wynajętym na cztery lata. Główną księgową jest minister finansów, prezesem premier. No i ta księgowa – minister finansów – przygotowała sprawozdanie, w którym podsumowała 12 proc. operacji finansowych państwa.

Taką część deficytu wykazała bowiem w swoim sprawozdaniu?

Tak. Podstawowym parametrem budżetu jest dopuszczalny w nim deficyt. Jeśli minister go przekroczy, to ma Trybunał Konstytucyjny. W czasie gdy pracowałem w Ministerstwie Finansów, każdy jego szef wiedział, że to jest nieprzekraczalna granica. Są oczywiście także inne parametry budżetu, ale deficyt jest jego wyznacznikiem, który dużo mówi o kondycji finansów państwa. W sprawozdaniu za 2022 r. rząd pokazał 12,6 mld zł deficytu, podczas gdy na bazie danych przekazywanych przezeń do Brukseli łatwo policzyć, że rzeczywista dziura w kasie państwa to 101 mld zł. To tak, jak by firma, która ma 100 sklepów w Polsce, w sprawozdaniu pokazała sytuację tylko w 12 z nich, a 88 operowałoby gdzieś w szarej strefie. W ukryciu przed radą nadzorczą.

Przedsiębiorstwo, przynajmniej duża publiczna firma, musi też wynająć audytora. Niezależną firmę, która sprawdzi, czy wszystkie jej operacje finansowe są zgodne z prawem, zapisane zgodnie z zasadami księgowania, czy się sumują, czy zostały prawidłowo rozliczone. W przypadku państwa tym audytorem jest Najwyższa Izba Kontroli. I ten audytor po raz pierwszy w historii nie przyznał państwu pozytywnej opinii w przedmiocie absolutorium. To bezprecedensowa sytuacja. I gdyby to była spółka giełdowa, to przy negatywnej opinii audytora rada nadzorcza nie mogłaby udzielić zarządowi absolutorium, bo groziłaby jej za to odpowiedzialność. Nadzorcy odpowiadają za prawidłowość działań firmy całym swoim majątkiem i na przykład po upadku Lehman Brothers w USA członkowie rady nadzorczej poszli do więzienia, bo nie pilnowali prawidłowo praw właścicieli. Niestety, w naszej wersji rady nadzorczej, jaką jest Sejm, może być przegłosowane wszystko. Przegłosowano na przykład niezgodną z konstytucją Krajową Radę Sądownictwa, przez którą nie mamy unijnych pieniędzy z KPO. No i ten Sejm głosami koalicji rządzącej przyjął absolutorium budżetowe dla rządu mimo braku pozytywnej opinii audytora, czyli NIK. Nie pomógł apel o przywrócenie budżetowi rangi planu finansowego państwa, który przygotowałem w ramach Instytutu Finansów Publicznych, podpisany przez już 60 wybitnych ekonomistów, prawników, konstytucjonalistów. Także dziewięciu byłych ministrów finansów z różnych opcji, wielu wiceministrów, dwóch premierów, wielu członków RPP. Jednym z pierwszych sygnatariuszy apelu był Adam Bodnar, były rzecznik praw obywatelskich, który stwierdził, że podpisuje go, bo przejrzystość finansów publicznych jest jednym z podstawowych praw obywateli.

Rządzący mówią, że zignorowali analizę NIK, bo na jej czele stoi nieprzychylny im polityk i w związku z tym ta analiza nie jest rzetelna.

Ale to nie szef NIK Marian Banaś przygotował tę analizę. Pracowała nad nią duża grupa niezależnych kontrolerów Najwyższej Izby Kontroli, którzy pracują tam od bardzo wielu lat i są po prostu fachowcami od spraw finansów państwa. Kiedy pracowałem w Ministerstwie Finansów, kontrolowali mnie. Teraz przygotowali 450 stron poważnych wyliczeń, analiz. A Sejm to zignorował. Powiedział, że uważa inaczej. Tylko że jeśli nie zgadza się z analizą NIK, niech pokaże inną. Niech zapyta innych naukowców. A tymczasem ci naukowcy są podpisani pod apelem o przywrócenie przejrzystości finansów państwa – cała śmietanka, jeśli chodzi o ekonomię, prawo finansowe, prawo konstytucyjne w Polsce. Sejm nie ma takiej kontranalizy. Po prostu przegłosował sobie absolutorium wbrew opinii audytora i już. Ja jednak uważam, że to absolutorium jest wadliwe. Liczby nie kłamią. Dostał fałszywe sprawozdanie, z wycinkowym deficytem, wiedział o tym, a mimo to je zaakceptował. W przyszłości będzie to podstawą do rozliczenia przynajmniej księgowego i prezesa firmy, który to podpisał, czyli pani minister finansów i pana premiera. Trzeba będzie się też zastanowić, co zrobić, żeby w przyszłości nie dochodziło do takiej degradacji konstytucyjnego ładu finansowego w Polsce, do łamania konstytucji, która w artykule 219 jasno mówi, że ustawa budżetowa jest podstawowym aktem zarządzania finansami publicznymi państwa. Mamy więc poważne naruszenie konstytucji, ustawy o finansach publicznych. A koronnym dowodem na to w różnych procedurach i procesach rozliczających działania rządu będzie analiza przygotowana przez NIK.

Dlaczego rząd decyduje się na wydawanie ogromnych pieniędzy, dziesiątek miliardów złotych poza budżetem? Nie może tego zrobić zgodnie z zasadami, zapisując te wydatki w ustawie budżetowej?

Jak mawiał Orwell, jasny język, przejrzystość, jest największym wrogiem szczerości. Rząd nie chce być szczery. Dlaczego? Przy okazji tych 12 mld zł deficytu, które pokazał w sprawozdaniu wysłanym do Sejmu, premier zorganizował na Stadionie Narodowym konferencję, żeby się chwalić tym wynikiem. Czyli czysta propaganda. Potem pod stołem, po cichu, wysłał do Brukseli prawdziwe liczby, ale przecież przeciętny obywatel usłyszał to, co premier mówił na Stadionie Narodowym. Ale to nie wszystko. Wydając publiczne pieniądze poza budżetem, rząd omija rządzące nim reguły finansowe i wydatkowe. Tworząc równoległy budżet, zdejmuje sobie kaganiec. Nie interesuje go dyscyplina finansów publicznych. Nie musi na sejmowej Komisji Finansów Publicznych tłumaczyć potrzeby i zasadności poszczególnych wydatków. W mętnej wodzie, poza regulacjami budżetowymi, rząd może wydawać państwowe pieniądze, jak mu się chce, z pominięciem zamówień publicznych, „na zeszyt”. Pani minister finansów abdykowała. W tym równoległym budżecie nie jest nawet księgową. Nie decyduje o żadnych wydatkach. A my nic o nich nie wiemy, bo osoby i instytucje, które nimi na co dzień zarządzają, zasłaniają się tajemnicą bankową, interesem państwa. Jeśli w tej mętnej wodzie rządząca ekipa wydaje 100 mld zł i tylko 5 proc. wyda na swoje prywatne potrzeby, na swoich ludzi, to już ma ogromne pieniądze na lewy fundusz wyborczy. Premier Morawiecki często mówi o walce z rajami podatkowymi, do których firmy wyprowadzają pieniądze, by chronić je przed podatkami. A sam wyprowadził wydatki do raju wydatkowego. Żeby parlament niczego nie blokował, żeby obywatele nie mieli nad tym kontroli.

Rząd twierdzi, że na walkę z covidem potrzebował szybko dużych pieniędzy, nie mógł czekać na długotrwałe nowelizacje budżetu.

Wszystkie kraje walczyły z covidem, ale żaden kraj w Europie nie stosował takich rozwiązań jak my. Pandemia nie usprawiedliwia wydawania pieniędzy publicznych poza kontrolą parlamentu. Kwestia kontroli wydatków militarnych to podstawa demokracji. W Stanach Zjednoczonych cywilna kontrola finansowa nad armią to podstawa. U nas nic nie wiadomo. Z funduszu covidowego wydawane są pieniądze na różne dziwne rzeczy niezwiązane z walką z pandemią. Dość wspomnieć tekturowe czeki dla samorządów, platformy widokowe, produkcję loch, budowę parku pielgrzyma, lodowisko. Co lodowisko ma wspólnego z covidem? A przebudowa gminnej izby pamięci albo budowa parkingu obok kościoła parafialnego? Rząd nie mógł uzgodnić budowy platform widokowych z parlamentem, jeśli rzeczywiście były one potrzebne?

Co trzeba zrobić, żeby to naprawić? To w ogóle da się zrobić?

Należy oddzielić stan finansów państwa, deficyt, dług od tego, co dzieje się z ich przejrzystością. Stan finansów na dzisiaj nie jest dramatyczny, bo jest na sterydach inflacyjnych. Ale jest poważny i w średnim terminie stoi przed dużymi wyzwaniami. Kurs jest bardzo zły, ale można go jeszcze skorygować. Mamy jeszcze możliwość ominąć czające się góry lodowe.

Ale procedura nadmiernego deficytu chyba nam grozi?

Na 100 proc. Doszliśmy do ściany. Będziemy mieli konstruowanie planu finansowego państwa pod ścisłą kontrolą unijną. KE będzie nas zmuszała do ograniczania deficytu. Problemem finansów publicznych jest to, że wydaliśmy na kiełbasę wyborczą – na programy „Sołtys+”, „300+” i im podobne – ogromne pieniądze. Czasem potrzebnie, częściej nie. I nie mamy teraz pieniędzy na podniesienie jakości usług publicznych. Mamy gwałtowne pogorszenie stanu i jakości edukacji. Edukacja minus przykrywa wszystkie plusy wprowadzone przez rząd. Niezależnie od stanu finansów państwa mamy problem z systemem finansów, z ich integralnością. Budżet jest niekonstytucyjny. Jeśli chcemy przywrócić w Polsce praworządność, to musimy przywrócić praworządność finansów publicznych. Trzeba przywrócić budżetowi należną mu rangę planu finansowego państwa. I pomyśleć, jak uniemożliwić przyszłym rządom konstruowanie równoległych budżetów. Trzeba przejrzeć wszystkie utworzone przez rząd fundusze. Część zlikwidować, inne skonsolidować i oddać pod kontrolę parlamentu. Zakazać trików księgowych. Zapisać obowiązki informacyjne, żeby to wszystko było przejrzyste, kontrolowane przez obywateli. To da się zrobić. Przywrócimy przejrzystość finansów publicznych. Dlatego przy Instytucie Finansów Publicznych przy wsparciu sygnatariuszy apelu, o którym rozmawialiśmy, uruchomiliśmy działalność obywatelskiego rzecznika przejrzystości finansów publicznych, który będzie bronił prawa obywateli do zrozumienia i kontroli budżetu państwa.

Sławomir Dudek, prezes i główny ekonomista Instytutu Finansów Publicznych. Ekonomista, ekspert w zakresie finansów publicznych z ponad 23-letnim doświadczeniem w Ministerstwie Finansów. Przez wiele lat jako dyrektor kierował Departamentem Polityki Makroekonomicznej. Adiunkt Szkoły Głównej Handlowej.