Wykrywane, ale nie karane

Z Aleksandrem Chłopeckim, wiceprzewodniczącym Komisji Papierów Wartościowych i Giełd, rozmawia Krzysztof Jedlak

Jaki jest, Pana zdaniem, wskaźnik wykrywalności przestępstw na rynku kapitałowym?

To trudne pytanie. Czasami sprawą skomplikowaną jest kwalifikacja poszczególnych działań. Na przykład - manipulacja cenowa może być przeprowadzona środkami nielegalnymi i legalnymi. Czasami kłopot polega na tym, że dopóki ktoś nie poniesie strat finansowych albo nie "pęknie", nikt nawet nie wie o nieprawidłowych działaniach. Są więc kategorie spraw, które wychodzą na jaw, jeśli nie w 100%, to i tak w znakomitej większości, ale których udowodnienie, a przez to ukaranie jest bardzo trudne, np. przy manipulacjach cenowych. Są też przypadki, kiedy ktoś kradnie pieniądze na rynku kapitałowym, wtedy i wykrywalność, i karalność jest bliska 100%. I są wreszcie przestępstwa, których wykrywalność i karalność jest, niestety, procentowo znikoma. Chodzi o insider trading (wykorzystywanie informacji poufnych - przyp. red.) i niektóre przypadki nielegalnego zarządzania.

Komisja prowadzi sporo postępowań, nieco mniej zawiadomień kieruje do prokuratury, znacznie mniej aktów oskarżenia trafia do sądu i na końcu znajduje się kilka wyroków. Jak można to zmienić?

Moim zdaniem, bardzo dużo zależy od zmiany podejścia, mentalności osób stosujących prawo. Trzeba w pewnym momencie zaakceptować pewne, wysokie, prawdopodobieństwo, przy ocenie, czy zostało popełnione przestępstwo, zaakceptować procesy o charakterze poszlakowym. Mogę zrozumieć tych, którzy mówią, że może to stać w sprzeczności z klasycznym pojmowaniem procesu karnego. Podstawowy problem jest jednak taki, że słyszymy często od prokuratorów: jeśli nie ma 100-proc. dowodów, to nie zajmujemy się sprawą. A 100-proc. dowodów w takim sensie, do jakiego są przyzwyczajeni, np. kody DNA, odciski palców, w sprawach związanych z rynkiem kapitałowym nie ma i nigdy nie będzie. Trzeba sobie uczciwie powiedzieć: albo zaakceptujemy na potrzeby rynku kapitałowego odpowiedzialność na podstawie poszlak, bardzo wysokiego prawdopodobieństwa, albo nigdy nie wyjdziemy z tego zaklętego kręgu.

Czy po powołaniu w warszawskiej prokuraturze specjalnego zespołu do walki z przestępstwami na rynku kapitałowym nastąpiła jakaś jakościowa zmiana w ściganiu tych przestępstw?

Prawdę mówiąc, nie zauważyliśmy istotnej zmiany. Nie zakładam złej woli w przypadku prokuratury - przeciwnie, ale dopóki nie zmieni się podejście, mentalność, nie pojawią się efekty. Pewne elementy tego typu myślenia, o którym mówiłem wcześniej, prowadziły - trzeba to przyznać - do konfliktów między nami a prokuraturą. Zdarzały się, niestety, takie sytuacje, że choć występowaliśmy o pewne wnioski dowodowe, to nie były one przeprowadzane albo były przeprowadzane po kilku miesiącach. A czas odgrywa bardzo istotną rolę. Na przykład dwie osoby związane więzami rodzinnymi składają w tym samym czasie zlecenia na dany, dosyć - rzekłbym - egzotyczny papier. Jeśli damy im czas na uzgodnienie wersji wydarzeń, to usłyszymy, że o swoich działaniach nie miały pojęcia, bo od kilku miesięcy są ze sobą pokłócone. I nie ma dowodu przestępstwa.

I nadal tak to wygląda?

Tak, nadal tak to wygląda. Sytuacja poprawiła się jednak o tyle, że prokuratorzy, z którymi współpracujemy, wiedzą już, w czym rzecz. Nie jest to dla nich ziemia nieznana.

Na czym polega współpraca Komisji i prokuratury, poza tym że KPWiG przekazuje zawiadomienia o podejrzeniu popełnienia przestępstwa?

W momencie kiedy składamy zawiadomienie o podejrzeniu popełnienia przestępstwa, tracimy wszelką kontrolę nad sprawą i możliwość działania. Reakcja prokuratury może być bardzo szybka, ale sprawa może też czekać na podjęcie działań parę tygodni. Nie mamy wówczas żadnych możliwości, jeśli chodzi o kwestie zbierania dowodów. Posiadamy te informacje, które możemy uzyskać na poziomie operacyjnym, ale w zakres naszych możliwości nie wchodzi np. przeszukanie czy przesłuchanie. W związku z tym, jeśli chodzi o dowody bezpośrednie, możemy jedynie liczyć na szybkie działania prokuratury.Jeszcze niedawno toczyła się debata na temat przyznania Komisji szerszych uprawnień w zakresie działań operacyjnych. Komisja zrezygnowała z walki o nie?

Cały czas rozmawiamy z Ministerstwem Sprawiedliwości, usiłując znaleźć kompromis, który doprowadziłby do wzmocnienia naszych kompetencji. Są dwie możliwości. W grę wchodzi poszerzenie naszych uprawnień, ale realizowanych pod kontrolą prokuratora, co nam, oczywiście, nie przeszkadza. Uważamy zresztą, że np. lepiej dokonywać przeszukania z policją. W każdym razie chodzi o to, żeby to robić, by nie było tak, że konieczne działania są odkładane. Alternatywą jest przyznanie nam uprawnień dochodzeniowych, podobnych do tych, jakie mają urzędy skarbowe czy kilka innych organów państwowych, które same mogą prowadzić działania quasi-policyjne. Każda z tych możliwości daje się uzasadnić w polskim systemie prawnym i nie stanowiłaby wyłomu, którego nie wprowadzałyby już wcześniej inne ustawy.

Sprawa przyznania Komisji szerszych uprawnień nie jest więc zamknięta?

Nie. Zespół rządowy, który nad tym pracował, przyjął stanowisko, że zwiększenie uprawnień Komisji jest konieczne. Dlatego to jest sprawa przesądzona. Rzecz w tym, aby nie wchodzić w kolizję z panującym systemem prawnym. Nie chodzi przecież o to, by zwiększanie naszych uprawnień odbywało się w sposób nieuzasadniony kosztem np. swobód obywatelskich.

Przedłuża się nowelizacja ustawy Prawo o publicznym obrocie papierami wartościowymi...

Przyczyny są znane - trwają prace nad dyrektywami unijnymi.

Czy Komisja, po przyjęciu noweli, zyska prawo nakładania kar administracyjnych na osoby fizyczne za manipulowanie kursami i wykorzystywanie informacji poufnych?

Jeden z projektów, uzgadnianych w tej chwili z Ministerstwem Finansów, mówi o nakładaniu kar administracyjnych w przypadku pewnych działań. Prawdopodobnie jednak nie pójdziemy w kierunku takich rozwiązań, zgodnie z którymi dana osoba byłaby karana administracyjnie za insider trading, bo to jest jednak domena postępowania karnego, które wymaga ustalenia winy, środków dowodowych itd. Ta odpowiedzialność zostanie, oczywiście, utrzymana, ale chcemy iść w takim kierunku, aby wprowadzać kategorie osób, posiadających dostęp do informacji poufnych, które nie będą mogły podejmować pewnych działań. Jeśli je podejmą - będziemy mogli nałożyć karę. Wystarczy wówczas udowodnić posiadanie przez daną osobę informacji poufnych, co jest stosunkowo proste, i przeprowadzenie transakcji.

Czy projekt przewiduje dalsze rozszerzanie uprawnień Komisji?

Proponowane zmiany dotyczą także kwestii zbierania dowodów - możliwości przeprowadzania przesłuchań i przeszukań. Podam przykład. W tej chwili w przypadku znanej spółki prowadzimy postępowanie. Wiemy, że ma ważny dla nas dokument. Wystąpiliśmy do zarządu o jego przekazanie. Zarząd odpowiada, że nie może go znaleźć. I nie możemy nic zrobić. Może on być w szafie, ale my nie możemy do tej szafy zajrzeć.

Po nowelizacji ustawy Komisja będzie mogła to zrobić?

Tak. Podkreślam: nie chodzi o to, że urzędnik będzie to robił sam, ale będzie prowadził działania pod kontrolą prokuratora albo też w ramach samodzielnych uprawnień dochodzeniowo-śledczych.

Modnym tematem jest ostatnio kreatywna księgowość. Komisja zwróciła się z prośbą do emitentów o złożenie oświadczeń, że spółki nie stosują takich praktyk. Czy poprzestanie na oświadczeniach, czy też będzie je badać?

Powiedziałbym, że uchwała w tej sprawie miała charakter pewnego memento, które - zwłaszcza w obecnej sytuacji - może okazać się potrzebne. Przypominam jednak, że niezależnie od składanych oświadczeń zarządy podpisują sprawozdania finansowe. Staramy się badać niektóre sprawozdania, jeżeli pojawiają się jakieś wątpliwości, domniemania, a nawet anonimy.

Czy, Pana zdaniem, Komisja powinna mieć prawo do występowania w imieniu akcjonariuszy, inwestorów o odszkodowania od spółek, domów maklerskich itd.?

Przewodniczący Komisji ma uprawnienia prokuratora w sprawach cywilnych. I korzysta z tych uprawnień, występując de facto w interesie pokrzywdzonych inwestorów, by wspomnieć Animex czy ostatnio Elektrim.

Ale przystępuje jedynie do toczących się postępowań.

Działając jako prokurator może zainicjować postępowanie, choć my tego, rzeczywiście, nie praktykujemy. Działamy w tych przypadkach, kiedy mamy do czynienia z poszkodowanymi inwestorami. Zawsze w takich sytuacjach jesteśmy skłonni się przyłączyć. Nie inicjujemy postępowań, bo nie chcemy być oskarżani o pieniactwo procesowe. Nie mamy takich uprawnień, jak amerykańska komisja, czyli np. class action (grupowe powództwo, SEC korzysta z niego, występując np. w imieniu klientów domu maklerskiego z pozwem o odszkodowania - przyp. red.), bo to rozwiązanie niespotykane w kontynentalnych systemach prawnych.

Na rynek napływa sporo informacji o postępowaniach prowadzonych w stosunku do spółek giełdowych i ich władz przez prokuraturę, policję, Agencję Bezpieczeństwa Wewnętrznego. Czy Komisja jest o nich wcześniej informowana? I czy informacje o nich nie powinny wcześniej - być może za pośrednictwem Komisji - docierać do inwestorów?

Zbyt wiele na ten temat, z przyczyn oczywistych, powiedzieć nie mogę. Istnieje, oczywiście, współpraca. Są to kontakty na szczeblu operacyjnym, nawiasem mówiąc, mamy np. formalną umowę z policją. Prawdą jest, że unikamy informowania o prowadzonych postępowaniach. Są dwie podstawowe przyczyny. Mając ograniczoną możliwość pozyskiwania środków dowodowych, nie możemy podawać publicznie informacji, dopóki prokurator nie wykorzysta tych możliwości gromadzenia dowodów, które posiada. Nie możemy powiedzieć, że mamy do czynienia z manipulacją cenową i ostrzec inwestorów, bo za chwilę prokurator powie, że musi jeszcze przesłuchać określone osoby, ale one też zostały już o pewnych podejrzeniach uprzedzone i uzgodniły wersję wydarzeń.

Poza tym, sprawy tego typu dotyczą uczestników rynku, a więc w grę wchodzi tajemnica zawodowa. Zgodnie z nią, nie możemy podać informacji, które mogłyby przynieść szkodę uczestnikowi rynku. Jedną rzecz chcielibyśmy jednak zrobić i będziemy postulowali, aby to zapisać w nowelizacji ustawy. Chodzi o to, by Komisja mogła podjąć uchwałę, podkreślam: Komisja, a nie urząd, o przekazaniu do publicznej wiadomości informacji o wszczęciu postępowania. Jeśli zostanie to zapisane w ustawie, będziemy mieli możliwość uchylenia tajemnicy zawodowej w interesie dobra publicznego.

W jakich przypadkach inwestorzy będą mogli liczyć na taki sygnał ostrzegawczy?

To dosyć oczywiste - gdybyśmy stwierdzili, że w grę wchodzi manipulacja cenowa i wszystko by wskazywało, że będzie ona kontynuowana, to w takiej sytuacji należałoby ostrzec inwestorów, że istnieje takie ryzyko.

Dziękuję za rozmowę.

W ramach targów "Twoje Pieniądze" odbędzie się debata: "Przestępstwa na rynku kapitałowym". Zainteresowanych zapraszamy do Pałacu Kultury i Nauki w czwartek, 17 października, o godz. 12.45, sala im. H. Mikołajskiej.