Deficyt budżetowy

Rządy wielu krajów zmagają się obecnie z nadmiernym deficytem budżetowym. Jest wśród tych krajów niestety i Polska, a choć znajdujemy się w dobrym towarzystwie gospodarczych potęg (Niemcy, Francja, Japonia) - nikomu nie jest, niestety, do śmiechu. Ekonomiści przestrzegają, że zbyt wysoki deficyt budżetowy odnotowywany w ostatnich latach w Polsce (por. ramka 2) źle wpływa na perspektywy rozwojowe naszej gospodarki. Tym bardziej, że wysoki deficyt budżetowy nie ujawnia jeszcze całej prawdy o stanie polskich finansów publicznych: deficytowe są również budżety samorządów, państwowych szpitali, funduszy pozabudżetowych (por. ramka 1).

Występowanie deficytu budżetowego oznacza, że rząd wydaje więcej pieniędzy, niż ma dochodu z podatków. Każda prywatna instytucja musiałaby w takiej sytuacji prędzej czy później liczyć się z nieuchronnym bankructwem. Rząd - niekoniecznie, ma bowiem wiele możliwości sfinansowania dziury we własnym budżecie. Najogólniej rzecz biorąc, dziurę tę pokrywa się kosztem obywateli, każąc im płacić w przyszłości wyższe podatki (po to by obsłużyć i oddać narosły latami dług państwowy) bądź każąc im płacić więcej za wszystkie kupowane towary i usługi (jeśli wzrasta inflacja), lub też wypychając z rynku bankowego prywatnych inwestorów i podwyższając rynkowe stopy procentowe. Tak czy owak, efektem nadmiernego deficytu budżetowego jest, na dłuższą metę, spowolnienie wzrostu gospodarczego i rozwoju kraju (por. ramka 3).

Skoro wiadomo, że deficyt jest szkodliwy, dlaczego tak trudno z nim walczyć? Problem leży nie tyle w makroekonomii, co raczej w polityce. Rządzący politycy nie lubią walki z deficytem, bo oznacza ona albo podwyżki podatków, albo redukcję wydatków publicznych (a tego z kolei nie lubią wyborcy). Bądźmy uczciwi: nikt z nas nie lubi oszczędności budżetowych, bo we wszystkich nas oszczędności te w jakiś sposób uderzają. Dlatego krajowi, który wpadł w pułapkę wysokich deficytów, bardzo trudno się z niej wyrwać. My jednak nie mamy wyboru: jeśli chcemy, aby polska gospodarka szybko rosła, jeśli nie chcemy przekroczyć ustalonych w naszej konstytucji maksymalnych dopuszczalnych norm zadłużenia państwa, jeśli chcemy skorzystać na członkostwie w Unii Europejskiej i zastąpić za kilka lat złotego przez euro - musimy zdobyć się na wysiłek obniżenia deficytu. Historia gospodarcza pokazuje, choćby na przykładzie Irlandii (por. ramka 4), że naprawdę warto.

Ramka 1. Jak mierzyć deficyt finansów publicznych?

Wbrew pozorom, kategorię deficytu finansów publicznych nie jest łatwo zdefiniować. Ile wynosił deficyt w Polsce w roku 2002? Zależy jak mierzyć:

1. Deficyt budżetu państwa wynosił 39 mld zł, czyli ok. 5,3% PKB (ekonomiści wolą mierzyć deficyt w relacji do wielkości produkcji, bo im mniejsza gospodarka, tym silniejszy efekt takiej samej wielkości deficytu). Była to jednak tylko nadwyżka wydatków nad dochodami budżetu centralnego, czyli tej części finansów publicznych, która jest pod bezpośrednią władzą ministra finansów.

2. Jeśli wziąć pod uwagę nie tylko budżet państwa, ale również budżety samorządów, ZUS-u i kas chorych (wszystko to są w końcu instytucje publiczne utrzymywane przez podatnika) oraz wyeliminować z rachunku przepływ pieniędzy między tymi instytucjami, uzyskamy łączny deficyt sektora publicznego. Wyniósł on ok. 6,7% PKB (bo nie tylko minister finansów miał w swojej kasie deficyt). Jest on uważany za najlepszą miarę sytuacji finansów publicznych. Ale uwaga! Nie zawiera on deficytu, który powstał w państwowych przedsiębiorstwach i prędzej czy później zapewne obciąży podatnika.

3. Na dochody i wydatki budżetowe ogromny wpływ ma jednak bieżąca sytuacja gospodarcza. Jeśli gospodarka przyspiesza, deficyt spada - bez żadnej zasługi rządu; jeśli gospodarka zwalnia, deficyt wzrasta - również bez winy rządu. Ponieważ często zależy nam właśnie na ocenie skali "rozrzutności" rządu, z rachunku eliminujemy te zmiany deficytu, które są wynikiem koniunktury gospodarczej. Uzyskujemy wówczas deficyt strukturalny, który wyniósł w Polsce ok. 5,5% PKB ("wina" rządu była więc nieco mniejsza, niż sugerowałaby prosta obserwacja poziomu deficytu sektora publicznego).

4. Oceniając politykę budżetową rządu, odpowiadamy często na pytanie: jak duża część deficytu wynika z bieżącej polityki, a jak duża część jest skutkiem błędów z przeszłości, czyli skali zadłużenia, za które winę ponoszą często poprzednicy? Aby na to pytanie odpowiedzieć, z rachunku deficytu eliminujemy płatności odsetek od zadłużenia, uzyskując w ten sposób deficyt pierwotny (ile wyniósłby deficyt, gdyby nie było długu publicznego?). Wyniósł on ok. 3,8% PKB.

5. Wreszcie czasem interesuje nas to, w jakim stopniu deficyt służy finansowaniu bieżących wydatków konsumpcyjnych. Informację tę uzyskamy, odejmując od deficytu sektora publicznego wielkość publicznych inwestycji. Otrzymamy wówczas oszczędności sektora publicznego, równe w Polsce 3,6% PKB.

Ramka 2. Krótka historia deficytu w Polsce

W ciągu lat 90. ubiegłego wieku przeżyliśmy w Polsce lepsze i gorsze okresy dla finansów publicznych. W roku 1990 w budżecie udało się wypracować nadwyżkę, głównie dzięki eliminacji rozległych subsydiów. W latach 1991-1992 nastąpił jednak ostry kryzys budżetowy wywołany głównie transformacyjnym spadkiem produkcji. Z kryzysu tego udało się wyprowadzić polskie finanse publiczne w latach 1993-1994. Kolejny okres 1995-1998 można uważać za częściowo zmarnowany z punktu widzenia zmniejszania deficytu. Mimo wysokiego wzrostu produkcji, deficyt utrzymywał się na stałym poziomie w relacji do PKB - więc rósł równie szybko. Lata 1999-2000 to okres prób "przykręcenia śruby", a więc zmniejszenia skali deficytu - prób całkowicie nieudanych, bo co się ministrowi finansów udało zmniejszyć deficyt budżetu państwa, inne części sektora publicznego - np. ZUS - zwiększały swój własny. Rok 2001 to okres "budżetowej dziury Bauca", zwanej tak od nazwiska ministra finansów, który jako pierwszy poinformował wszystkich zainteresowanych, że właśnie stracił kontrolę nad wielkością deficytu. Wreszcie lata 2002-2003 to okres wysokich deficytów przyjmowanych przez kolejnych ministrów finansów koalicji SLD/UP i PSL. Choć od pół roku PSL nie ma już w koalicji, wszystko wskazuje na to, że tendencja do wzrostu deficytu utrzyma się i w roku 2003.

Ramka 3. Dlaczego deficyt jest zły?

Większość ekonomistów zgadza się, że deficyt jest szkodliwy dla rozwoju gospodarczego. Problem jednak w tym, że negatywny wpływ deficytu może przejawiać się na wiele sposobów, często trudnych do natychmiastowego zauważenia. Deficyt jest przebiegły: jeśli tworzy zagrożenie w jednym miejscu, na jakiś czas daje spokój w innym. Najczęstsze objawy "choroby deficytu" są nastepujące:

1. Deficyt = inflacja. Z taką sytuacją mamy do czynienia wówczas, gdy rząd finansuje swój nadmierny deficyt poprzez dodrukowanie pieniądza. W takiej sytuacji pozornie każdy wydatek - i podmiotów sektora publicznego, i prywatnego - ma pokrycie w dochodzie. W rzeczywistości jednak pieniędzy na rynku pojawia się więcej niż towarów, więc rosną ceny. Tak stało się np. w Polsce w roku 1989.

2. Deficyt = wzrost importu. Jeśli jednak z jakiegoś powodu w powszechnym odczuciu waluta kraju jest i pozostanie silna (np. dlatego, że kurs walutowy jest ściśle związany z dolarem), odpowiedzią na zbyt dużą ilość pieniędzy na rynku nie jest wcale wzrost cen, ale dodatkowy import. Pogłębia się deficyt handlowy, a kraj zaciąga za granicą pożyczki na jego pokrycie. Może to doprowadzić do kryzysu walutowego, ponownego wybuchu inflacji i spadku PKB. Tak stało się np. w Argentynie w roku 2001.

3. Deficyt = wzrost długu. Jeśli mamy w kraju niezależny bank centralny, to nie zgodzi się on na sfinansowanie deficytu dodrukiem pieniądza. Rząd musi więc pożyczać pieniądze na rynku. Inflacji wprawdzie nie ma, ale za to rośnie dług publiczny. Z czasem może okazać się, że państwo po prostu nie ma pieniędzy, aby ten dług obsługiwać i spłacać. Tak stało się np. w Rosji w roku 1998.

4. Deficyt = powolny wzrost PKB. Jeśli rząd pożycza pieniądze na rynku, daje bankom znakomitą okazję. Zamiast udzielać niepewnego kredytu przedsiębiorstwom, które chciałyby inwestować, banki wolą podjąć znacznie mniej ryzykowną operację pożyczenia pieniędzy rządowi. Stopy procentowe kredytu dla przedsiębiorstw rosną. Przedsiębiorstwa rezygnują z inwestowania, a tempo wzrostu PKB spada. Tak stało się np. w Grecji w latach 1981-1989.

Ramka 4. Ile deficytu kraj może wytrzymać?

Na to pytanie nie ma prostej odpowiedzi. Wszystko zależy od sytuacji gospodarczej kraju, od wielkości PKB, od rozwoju sektora finansowego, od możliwości pożyczania pieniędzy za granicą, wreszcie od tego, na ile długotrwały jest wzrost deficytu. W czasie II wojny światowej walczące mocarstwa finansowały deficyty sięgające 30-40% PKB (często odwołując się do patriotyzmu i cierpliwości własnych obywateli, którzy skutkiem tego nie mogli wydać na rynku zarabianych pieniędzy i musieli zadowalać się kartkowymi przydziałami). Była to jednak sytuacja nienormalna.

W ostatnim ćwierćwieczu w krajach OECD obserwowaliśmy czasem deficyty sięgające blisko 20% PKB (Grecja) i niemal równie duże nadwyżki budżetowe (Norwegia). Ogólnie rzecz biorąc, doświadczenia krajów OECD wskazują na fakt, że duże deficyty szkodzą wzrostowi gospodarczemu. Warto w tym kontekście odnotować przykład Irlandii, która na początku lat 80. prowadziła politykę wysokich deficytów, z bardzo złymi konsekwencjami dla rozwoju kraju, a w ostatnim dziesięcioleciu ma w budżecie nadwyżki, rozwijając się najszybciej w Europie. Unia Europejska uznała więc, że dla stabilności rozwoju i siły waluty euro niezbędne jest, aby deficyty w żadnym razie nie przekraczały 3% PKB.