Fundusze strukturalne

Coraz częściej docierają do nas wiadomości, że Polska rozpoczęła trudne negocjacje w sprawie przyszłego budżetu Unii Europejskiej (tzw. perspektywy budżetowej na lata 2007-2013).

Perspektywa budżetowa określa wieloletnie plany, w jaki sposób środki, którymi dysponuje unijny budżet (ponad 100 mld euro rocznie) mają być dzielone między różne zadania. Część krajów członkowskich - te, które do budżetu wpłacają największe składki, a uzyskują stosunkowo niewielkie dochody z tytułu unijnych wydatków - usiłuje forsować ideę "małego budżetu", czyli zmniejszenia łącznych kwot wydawanych na poszczególne cele z budżetu Unii. Z kolei kraje - beneficjenci budżetu, w tym wszystkie nowe kraje członkowskie, pragnęłyby budżetu "dużego", czyli takiego, w którym środków na realizację różnych zadań byłoby więcej (bo środki te trafią przede wszystkim właśnie do nich). Osobną sprawą jest podział środków między różne kraje: i Polska, i Hiszpania pragną "dużego budżetu", ale mają odmienne interesy w sprawie jego podziału.

Jednym z najważniejszych tematów dyskusji jest skala i sposób podziału środków z tytułu polityki regionalnej Unii, czyli funduszy strukturalnych (por. ramka 1.). Są to środki na wsparcie rozwoju uboższych regionów Unii. Do tej pory, największym beneficjentem tych środków była Hiszpania (por. ramka 2.). Choć dziś regiony Hiszpanii należą już do grupy regionów stosunkowo zamożnych, Hiszpanie bardzo niechętnie zrezygnowaliby ze szczodrych transferów, uzyskiwanych do tej pory z tytułu udziału w funduszach strukturalnych. Dobrze wykorzystane fundusze powodują bowiem przyspieszenie rozwoju gospodarczego (por. ramka 3.).

Zagrożeniem dla Hiszpanii jest jednak rozszerzenie Unii. Zgodnie z obowiązującymi zasadami, lwia część funduszy powinna teraz trafić do nowych krajów członkowskich (m.in. Polski, która powinna stać się ich największym odbiorcą, por. ramka 4.). To jednak oznaczałoby, że pieniędzy nie dostałyby regiony Hiszpanii. Nic dziwnego, że czeka nas więc ostra walka o podział środków w przyszłym budżecie Unii.

Niezależnie od tego, jaki będzie wynik tej walki, nie można zapominać o rzeczy najważniejszej. To, w jaki sposób wykorzystamy fundusze, jest ważniejsze od tego, czy będzie to 8 czy 10 mld euro rocznie. A to zależy głównie od naszego przygotowania i umiejętności uczenia się na błędach i sukcesach innych (por. ramka 5.).

1. Co to są fundusze strukturalne?

Fundusze strukturalne są to środki przeznaczone na realizację polityki regionalnej Unii Europejskiej, a więc przede wszystkim na wyrównywanie szans rozwojowych słabiej rozwiniętych regionów wchodzących w skład Unii (regiony to np. polskie województwa, lub niemieckie landy). Polityka regionalna realizowana jest w praktyce dopiero od roku 1973, kiedy do Unii (wówczas używano nazwy EWG) przystąpiła Irlandia. Ponieważ kraj był wyraźnie uboższy od pozostałych członków Unii, postanowiono w budżecie zarezerwować odpowiednie środki na wsparcie jego rozwoju. Polityka regionalna zyskała na znaczeniu z dalszym procesem rozszerzania Unii. W roku 1981 do bloku dołączyła słabo rozwinięta Grecja, w roku 1986 Hiszpania i Portugalia, a w roku 1990 - po zjednoczeniu Niemiec - w składzie Unii znalazły się ubogie, wschodnie landy Niemiec (dawna NRD). Przed obecnym rozszerzeniem relacja poziomu rozwoju (mierzona PKB na mieszkańca) między najbogatszym a najuboższym regionem Unii miała się jak 5:1. Po rozszerzeniu relacja ta wzrosła do poziomu 8:1 (najbogatszy jest obejmujący Paryż region Ile de France, najuboższe są polskie województwa "ściany wschodniej"). Kiedy do Unii przystąpi Bułgaria i Rumunia, relacja wzrośnie powyżej 10:1.

Polityka regionalna (a szerzej mówiąc, strukturalna) realizowana jest głównie za pomocą grantów z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego. Poza tym istnieją jeszcze 3 mniejsze fundusze strukturalne (Europejski Fundusz Socjalny, sekcja orientacji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnych, oraz Fundusz Spójności). Generalnie, granty z funduszy strukturalnych przeznaczone są na dofinansowanie projektów inwestycyjnych realizowanych w potrzebujących wsparcia regionach Unii. Fundusze unijne pokrywają wówczas (w zależności od typu projektu i sytuacji danego regionu) od 50 do 80% ogólnych kosztów projektu. Pozostałe od 10 do 50% środków to współfinansowanie, które musi wyłożyć odbiorca pomocy (np. rząd kraju, który korzysta ze wsparcia).

Obecnie na finansowanie polityki regionalnej Unia przeznacza ponad 1/3 całego budżetu, czyli ponad 30 mld euro rocznie.

2. Jak dzielone są fundusze strukturalne?

Generalnie rzecz biorąc, w Unii obowiązuje zasada, że większość środków z funduszy strukturalnych powinna trafiać do regionów najuboższych. W praktyce jednak podział funduszy między kraje jest często przedmiotem negocjacji, a nie jednoznacznych zasad. I tak:

Do roku 1984 niemal wszystkie środki rozdzielano między 5 krajów: Grecję, Irlandię, Włochy (głównie południe), Wielką Brytanię (chodziło głównie o Irlandię Północną) i Francję (chodziło głównie o ubogie departamenty zamorskie Francji).

W latach 1984-1990 (w okresie, kiedy do Unii przystąpiła Hiszpania i Portugalia), przyjęto przedziały procentowe udziału poszczególnych krajów w funduszach - dolną i górną granicę (np. dla Hiszpanii wynosiły one od 17,95 do 23,93%). Łączny udział 5 najważniejszych odbiorców pomocy - Grecji, Irlandii, Włoch, Hiszpanii i Portugalii - wyniósł od 62 do 82% całości.

W latach 1990-2004 przedziały procentowe na nowo negocjowano przy każdym rozszerzeniu Unii. Najważniejszą zmianą było dojście jednego dużego odbiorcy pomocy - wschodnich landów Niemiec.

Po rozszerzeniu w roku 2004 o kraje Europy Środkowej przyjęto zasadę stopniowego dochodzenia tych krajów do pełnego wykorzystania przyznanych im funduszy. Jednocześnie - podobno na podstawie dotychczasowych doświadczeń - przyjęto, że pomoc dla kraju nie powinna przekraczać 4% jego PKB. Przy znacznie niższym poziomie PKB w nowych krajach członkowskich oznacza to, że w pierwszych latach członkostwa uzyskają one mniejsze kwoty pomocy w euro na głowę mieszkańca, niż kraje "stare". W negocjowanych propozycjach dalszych reform sugeruje się, aby pomoc skoncentrować jedynie w regionach ubogich, gdzie PKB na mieszkańca kształtuje się poniżej 75% średniej w Unii. Odcinałoby to od pomocy większość regionów starych krajów członkowskich (np. Hiszpanii).

3. Fundusze unijne a rozwój kraju

Fundusze unijne często uważa się w Polsce za znaczące źródło finansowania rozwoju kraju, które automatycznie musi przekładać się na wyższe tempo wzrostu PKB. Jest to nieporozumienie, wynikające z niezrozumienia istoty funkcjonowania polityki regionalnej.

Fundusze nie są bezpośrednim źródłem finansowania wzrostu gospodarczego, bowiem:

Kierowane są na inwestycje o charakterze nieprodukcyjnym (z wyjątkiem wsparcia dla inwestycji i konkurencyjności małych przedsiębiorstw), takie jak rozwój infrastruktury, rozwój kapitału ludzkiego, wsparcie tworzenia miejsc pracy, tworzenie instytucji rynkowych.

Skala funduszy strukturalnych jest stosunkowo niewielka, w porównaniu z całością inwestycji dokonywanych w kraju (w Hiszpanii inwestycje wynoszą ok. 25% PKB, a fundusze strukturalne jedynie ok. 1% PKB).

Mimo to fundusze pośrednio przyczyniają się do przyspieszenia rozwoju kraju i szybszego wzrostu PKB, bowiem:

Umożliwiają rozwój infrastruktury i kapitału ludzkiego, stanowiący zachętę dla prywatnego kapitału do dokonywania inwestycji produkcyjnych.

Pomagają w likwidacji wąskich gardeł i przeszkód dla prywatnych inwestycji.

Rekompensują niedostatecznie duże wydatki na inwestycje publiczne.

Generalnie więc dobrze użyte fundusze strukturalne stanowią zachętę dla prywatnego kapitału do dokonywania inwestycji produkcyjnych. Jednak źle użyte mogą tego zadania wcale nie spełniać. W Irlandii i Grecji, przy podobnej skali wsparcia z tytułu funduszy strukturalnych, efekty ich działania były diametralnie różne (m.in. skutkiem zupełnego nieprzygotowania greckich instytucji publicznych do właściwego planowania i kontroli efektywności wydatDo momentu uzyskania członkostwa w Unii Polska korzystała jedynie ze stosunkowo niewielkiego wsparcia finansowego ze strony Unii, ze specjalnie utworzonych tzw. funduszy przedakcesyjnych (Phare, SAPARD i ISPA). Środki te, dopiero teraz w pełni wykorzystywane, sięgać mogą maksymalnie niecałego 1 mld euro rocznie. Po osiągnięciu maksimum w roku 2004, wsparcie z tego tytułu będzie stopniowo znikać.

Jednocześnie jednak, od momentu akcesji Polska uzyskała prawo do wsparcia z tytułu udziału w polityce regionalnej UE - a więc do grantów z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Socjalnego, sekcji orientacji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnych oraz Funduszu Spójności.

Zgodnie z obowiązującą generalną zasadą, że ze wsparcia unijnego korzystać mogą głównie regiony, w których PKB na mieszkańca nie przekracza 75% średniej unijnej, do korzystania z funduszy kwalifikuje się obecnie całe terytorium Polski. Za kilka lat (6-10) może się jednak okazać, że prawo do takiego wsparcia stopniowo traci najzamożniejsze województwo, czyli Mazowsze.

Przy dokonaniu odpowiednich założeń na temat przyszłego kształtowania się budżetu Unii, udziału Polski w funduszach unijnych i zdolności Polski do absorpcji środków przewiduje się, że skala transferów docierających do naszego kraju z tytułu udziału w funduszach strukturalnych (rzeczywistych płatności z budżetu Unii) zwiększy się stopniowo z 1 mld euro w roku 2004 do ok. 10 mld euro w latach 2011-2012. W ten sposób Polska stałaby się największym odbiorcą środków z fun-duszy strukturalnych, wy-przedzając w latach 2007-2008 Hiszpanię. Sytuacja ta może jednak ulec zmianie, jeśli zmianie uległyby zasady wyznaczania udziału krajów w funduszach, lub spadłaby łączna kwota zarezerwowana w budżecie Unii na politykę regionalną.

5. Lekcje dla Polski

Analiza efektywności wykorzystania funduszy strukturalnych w "starych" krajach członkowskich stanowi cenne źródło wskazówek dla Polski.

Kilka wniosków, które wynikają z porównania polityki stosowanej w tym zakresie w Grecji, Włoszech i Irlandii to (por. T. Gosse, "Polityka regionalna Unii Europejskiej i jej wpływ na rozwój gospodarczy", ISP, Warszawa 2000):

Dla prawidłowego planowania i wykorzystania środków z funduszy strukturalnych niezbędne są sprawne instytucje publiczne. Bałagan kompetencyjny, nieefektywne struktury organizacyjne i niskie kwalifikacje urzędników uniemożliwiają sukces.

Efektywnemu wykorzystaniu środków przeszkadza korupcja i klientelizm polityczny.

Ważną rolę w sprawnym wykorzystaniu funduszy strukturalnych ogrywa współdziałanie między rządem, władzami lokalnymi i samorządnymi organizacjami (np. zrzeszeniami przemysłu).

Wykorzystanie funduszy regionalnych nie powinno być zdominowane przez kosztowne inwestycje infrastrukturalne. Równie ważne okazują się inwestycje w rozwój kapitału ludzkiego (np. edukację i szkolenie).

Główne kierunki wykorzystania funduszy reguluje w każdym kraju Unii Narodowy Plan Rozwoju (NPR). W polskim NPR na lata 2004-2006 usiłowano wziąć pod uwagę przynajmniej niektóre z powyższych lekcji.