Niezależność banku centralnego

Co jakiś czas toczy się w Polsce dyskusja na temat roli banku centralnego i prowadzonej przez Narodowy Bank Polski polityki pieniężnej. Politycy z różnych partii - w swoim czasie z koalicji SLD/UP i PSL, dziś z PiS, LPR i Samoobrony - z oburzeniem stwierdzają, że bank prowadzi inną politykę od tej, którą by chcieli.

Nie mogą przy tym zrozumieć, jaki to szatański plan spowodował, że NBP ma konstytucyjnie i ustawowo zagwarantowaną niezależność, a ani prezesa tej instytucji, ani członków Rady Polityki Pieniężnej nawet Sejm, Senat i prezydent razem wzięci nie mają prawa odwołać w środku kadencji.

Obawiam się, że spora część problemu bierze się z ignorancji części polityków, którzy wypowiadają się na temat statusu i roli banku centralnego. Bank centralny w każdej cywilizowanej gospodarce jest instytucją, która ma suwerenne prawo podejmowania decyzji co do prowadzonej polityki pieniężnej, czyli - najkrócej mówiąc - co do tego, ile pieniądza powinno być w gospodarce. A właśnie ilość pieniądza w gospodarce na dłuższą metę decyduje o tym, na ile stabilny jest ten pieniądz i jak wysoka jest inflacja (por. ramka 1.). W ostatnich kilkudziesięciu latach w całym świecie rozwiniętych gospodarek rynkowych zapanowało przekonanie, że bankom centralnym należy zapewnić całkowitą niezależność od decyzji rządu i od wpływów polityki, tylko wówczas bowiem są w stanie prowadzić taką politykę pieniężną, która długookresowo dobrze służy stabilności waluty i rozwojowi gospodarczemu (por. ramka 2.).

Za takim rozwiązaniem stoją dziesiątki lat doświadczeń w zakresie funkcjonowania banku centralnego. Ponad wszelką wątpliwość stwierdzono, że im większa jest niezależność banku centralnego, tym niższa jest na długą metę inflacja (por. ramka 3.). Co więcej, im większa jest niezależność banku centralnego, tym większa jest również jego wiarygodność, a w ślad za tym większa łatwość utrzymania silnej waluty i niższy społeczny koszt walki z inflacją (por. ramka 4.).

Banki centralne są zarządzane przez ludzi, a ludzie nie są nieomylni. Banki centralne czasem mogą popełniać błędy w swojej polityce. Jednak koszt takich błędów na dłuższą metę jest znacznie niższy od kosztu braku wiarygodności banku i kosztu ulegania przez bank centralny zachciankom polityków. n

1. Długookresowy związek inflacji i pieniądza

Punktem wyjścia do rozważań na temat znaczenia niezależności banku centralnego jest stwierdzenie, że istnieje ścisły - i nie podlegający żadnej dyskusji - długookresowy związek między tempem, w jakim bank centralny zwiększa ilość pieniądza w gospodarce, a dynamiką cen.

Zależność tę - w najprostszej formie - przedstawia tzw. równanie wymiany Fishera (zaproponowane na początku XX wieku przez amerykańskiego ekonomistę Irvinga Fishera), mówiące, że M V = P X, gdzie M oznacza ilość pieniądza w gospodarce (podaż pieniądza), V szybkość, z jaką przeciętnie obracamy pieniądzem w transakcjach, P poziom cen, a X wielkość produkcji. Równanie to mówi, że jeśli silnie zwiększymy ilość pieniądza

w gospodarce (wzrośnie M), a nasze zwyczaje co do szybkości obrotu pieniądzem nie ulegną zmianie (V się nie zmieni), wystąpi presja na wzrost cen P (wielkość produkcji bowiem X, nie może gwałtownie wzrosnąć).

Równanie wymiany Fishera leży u podstaw teorii ekonomicznej zwanej monetaryzmem, wiążącej inflację wyłącznie z polityką pieniężną. Nie wszyscy ekonomiści zgadzają się w pełni z takim postawieniem sprawy. Można przecież również wierzyć w to, że w krótkim okresie skutkiem wzrostu podaży pieniądza może być często nie wzrost cen, ale produkcji. W zasadzie wszyscy wyedukowani ekonomiści godzą się jednak z takim podejściem w długim okresie. A dane statystyczne to potwierdzają.

2. Metody zapewnienia niezależności banku centralnego

Bank centralny jest instytucją, której podstawowym zadaniem jest dbałość o równowagę gospodarczą i zapewnienie stabilnej waluty. Jak wykazały dziesiątki lat doświadczeń, warunkiem realizacji tej funkcji jest całkowita niezależność banku centralnego.

Aby zapewnić niezależność banku centralnego, należy zadbać o kilka podstawowych uregulowań prawnych:

l Przede wszystkim, bank centralny musi być jedyną instytucją mającą prawo emitować pieniądz i prowadzić politykę pieniężną.l Po drugie, walka z inflacją musi być jasno sprecyzowanym, podstawowym celem działalności banku centralnego. Dbałość o spełnienie innych celów - np. walka z bezrobociem - może być uzupełnieniem podstawowej funkcji banku, ale nie może ograniczać jej wypełniania. Innymi słowy, musi być jasne, że w przypadku konfliktu dwóch celów - bank ma prawo i obowiązek realizować w pierwszej kolejności swoje zadanie walki z inflacją.

l Po trzecie, bank centralny musi być niezależny w swojej polityce od rządu. Rząd może mieć - i często miewa - inne priorytety polityki gospodarczej niż stabilność waluty. Nie może ich jednak narzucać bankowi, który jest jedyną instytucją zawsze stojącą na straży mocnego pieniądza.

l Po czwarte, bank centralny musi być chroniony przed naciskiem politycznym, mającym na celu zmuszenie go do zmian polityki pieniężnej. Standardem w krajach OECD jest to, że osoby kierujące polityką banku (zarząd lub rada decydująca o polityce pieniężnej) są nieodwoływalne w czasie swojej kadencji.

Polska spełnia wszystkie te wymogi, dzięki zapisom konstytucji i ustawy o NBP. Jest to jedno z wielkich osiągnięć polskiej transformacji. Jednak politycy co jakiś czas proponują działania, które mogłyby ograniczyć niezależność banku.

3. Niezależność banku centralnego a inflacja

Niezależność banku centralnego nie jest celem samym w sobie. Jest jedynie narzędziem służącym temu, aby kraj dysponował silną i stabilną walutą. Jak pokazują doświadczenia historyczne, im mocniejsza jest pozycja banku centralnego, tym niższa jest inflacja.

Dlaczego tylko silna pozycja banku może zapewnić długookresowo niską inflację?

l Choć niewiele rządów w świadomy sposób dąży do wzrostu inflacji, w warunkach konfliktu między krótkookresowymi potrzebami dotyczącymi wzrostu gospodarczego a stabilności waluty, rządy zazwyczaj wybierają wzrost. Tylko niezależny bank centralny może przeciwstawić się temu "przechyłowi" na rzecz krótkookresowego wzrostu, prowadzącemu na dłuższą metę do samych kłopotów.

l Polityka budżetowa rzadko nakierowana jest na stabilność waluty. Normalną sytuacją jest raczej to, że rządy skłonne są wydawać więcej pieniędzy niż zbierają w formie podatków, a więc pojawia się deficyt budżetowy. A jeśli jest deficyt - pojawia się pokusa, aby go pokryć w najprostszy sposób, drukując więcej pieniędzy. Tylko niezależny bank centralny może powiedzieć "nie".

l Politycy w swoich działaniach nie zachowują się zawsze racjonalnie. Dążenie do zdobycia głosów wyborczych - zwłaszcza przed wyborami - przesłania wszelkie inne racje nawet wówczas, gdy drukowanie dodatkowych pieniędzy przez bank centralny grozi wybuchem wysokiej inflacji. Przed nieodpowiedzialnością polityków chroni jedynie pełna, rzeczywista niezależność banku centralnego.

W krajach, w których banki centralne skazane są na wykonywanie poleceń rządu i polityków, dochodzi niejednokrotnie do wybuchu hiperinflacji (tak było w wielu krajach Ameryki Łacińskiej oraz Europy Środkowowschodniej). Ścisły związek między stopniem niezależności banku centralnego a utrzymaniem przez dziesięciolecia niskiej inflacji, widoczny jest wszędzie.

4. Dlaczego wiarygodność banku ma znaczenie?

Niezależność banku centralnego decyduje również o tym, na ile wiarygodna jest polityka pieniężna, jaką ten bank prowadzi. Mówiąc najkrócej, ludzie wierzą w to, że bank będzie w stanie zrealizować taką politykę, jaką zaplanował tylko wówczas, jeśli widzą, że nikt - ani rząd, ani parlament - nie jest w stanie zmusić banku do odejścia od jej realizacji.

Dlaczego wiarygodność banku ma aż takie znaczenie? Przede wszystkim dlatego, że bankowi cieszącemu się dużą wiarygodnością jest łatwiej utrzymać niską inflację, gdyż prowadzenie skutecznej polityki pieniężnej jest mniej bolesne.

Aby zrozumieć to zjawisko, posłużmy się przykładem. Załóżmy, że w kraju mamy 10 proc. inflacji, do której wszyscy się jakoś przyzwyczaili - i konsumenci, i przedsięb Pewnego dnia bank decyduje, że inflacja powinna być niższa - np. 0 proc. - i ogłasza, że zastosuje taką politykę pieniężną, jaka jest niezbędna, aby ten cel osiągnąć.

Przypadek 1.: Jeśli wiarygodność banku jest niska (np. dlatego, że nie jest w pełni

niezależny), nikt nie bierze zbyt serio tego, co bank właśnie ogłosił. Wszyscy zakładają więc, że inflacja w przyszłym roku wyniesie - jak dotąd - 10 proc. Pracodawcy uzgadniają z pracobiorcami 10 proc. inflacyjnej indeksacji płac, zakładając, że o te same 10 proc. zwiększą cenę sprzedaży produktów w przyszłym roku.

Jeśli jednak bank centralny tym razem mówił naprawdę serio, zmniejszy ilość pieniądza na rynku, aby osiągnąć spadek inflacji. Przedsiębiorstwa, które masowo usiłowały podnieść o 10 proc. własne ceny - staną oko w oko z problemem sprzedaży. Na rynku po prostu nie ma dosyć pieniądza, aby ich produkty kupić! A to oznacza spadek produkcji i wzrost bezrobocia. Bank może osiągnąć swój cel 0 proc. inflacji - ale tylko za cenę recesji!

Przypadek 2.: Jeśli jednak wiarygodność banku jest wysoka (m.in. dzięki pełnej niezależności), wszyscy uważnie słuchają tego, co bank prognozuje, i wierzą w to, że dostosuje on do tego swoją politykę pieniężną. Jeśli pracodawcy i pracobiorcy wierzą, że inflacja w przyszłym roku rzeczywiście spadnie do 0 proc., nie będą wprowadzać indeksacji płac ani zakładać podwyżek cen. Bank ograniczy ilość pieniądza na rynku, ale - ponieważ przedsiębiorstwa nie usiłują dokonać podwyżek - nie mają też większych kłopotów ze sprzedażą. Bank osiągnął swój cel 0 proc. inflacji - bez kosztu w postaci recesji.

Generalnie rzecz biorąc, im wyższa wiarygodność banku centralnego, tym niższy okazuje się więc koszt prowadzenia polityki pieniężnej i tym łatwiej jest utrzymać długookresowo niską inflację.

Autor jest doradcą ekonomicznym PricewaterhousCoopers