Niepewny los reform

Na fali przedwyborczej gorączki z pola widzenia umykają tematy związane z reformą finansów publicznych. Rządowy plan obniżenia klina podatkowego i kolejne zapowiadane reformy są trudne do pogodzenia z wydatkami, które pociągają za sobą żądania pracowników sfery budżetowej i inne pomysły związane z realizacją koncepcji solidarnego państwa

Problem nadmiernego deficytu, który może powstać w wyniku równoczesnego zwiększania wydatków i redukowania dochodów budżetowych, nie rozwiąże się jednak sam. Niestety, klimat walki politycznej nie sprzyja rzeczowej dyskusji na ten temat.

Projekt ustawy budżetowej na 2008 rok uwzględnia tylko pewną część postulatów społecznych, których zaspokojenie zapowiada rząd. Chodzi tu o powrót do corocznej rewaloryzacji rent i emerytur (koszt około 5 mld zł rocznie), wyższe wydatki na Narodowy Fundusz Zdrowia (kolejne 4-5 mld zł rocznie), dopłaty do biopaliw (koszt około 1 mld zł rocznie), tzw. pakiet prorodzinny związany z urlopami macierzyńskimi (około 1 mld zł w latach 2008-2009) oraz zachowanie w przyszłym roku możliwości przechodzenia na wcześniejsze emerytury. Projekt budżetu uwzględnia również utrzymanie dotychczasowych branżowych przywilejów emerytalnych dla nauczycieli. Po stronie dochodów budżetu państwa jedyną uwzględnioną zmianą jest dalsza redukcja składki rentowej.

W budżecie na przyszły rok nie uwzględniono natomiast efektów tak dużych zmian, jak wprowadzenie nowej, wyższej ulgi prorodzinnej (odpis od podatku dochodowego w wysokości do 1145 zł na każde dziecko), podwyżki płac w budżetówce (ostatnio planowane na 4,3 proc. brutto, podczas gdy wcześniej sygnalizowany był wzrost na poziomie jedynie 2,3 proc.), czy likwidacja tzw. starego portfela (podwyższenie emerytur osobom, które przeszły na emeryturę w latach 1993-1998). Czynniki te, choć bardzo istotne, nie są jednak jedynym źródłem ryzyka dla budżetu państwa. Istnieją dodatkowe elementy, które mogą sprawić, że deficyt sektora finansów publicznych będzie wyższy od przewidywań.

Budżetowy optymizm

Jak przyznała wiceminister finansów Katarzyna Zajdel-Kurowska prognozy wzrostu PKB w 2008 roku, przyjęte w projekcie ustawy budżetowej, mogą być zbyt optymistyczne. W naszej opinii, zdanie to, nawet w kontekście ostatnich danych o wzroście PKB w II kwartale 2007 r., jest uzasadnione. Dotychczas w projekcie ustawy budżetowej przyjmowano raczej konserwatywne założenia makroekonomiczne. Przykładowo, rewizja prognozy wzrostu PKB o pół punktu procentowego w dół przekłada się na zmniejszenie wpływów do budżetu o ponad miliard złotych.

Niższe wpływy do budetu z powodu wolniejszego tempa wzrostu gospodarczego mogłyby zostać skompensowane przez oszczędności z tytułu zmian w administracji budżetowej, polegających m.in. na zastąpieniu funduszy celowych agencjami wykonawczymi. Ta zapowiadana przez wicepremier i minister finansów Zytę Gilowską reforma finansów publicznych miała przynieść 10 mld zł oszczędności w ciągu dwóch najbliższych lat. Nie została jednak uwzględniona w projekcie ustawy budżetowej na 2008 rok.

Co więcej, zgodnie z ustaleniami Polski i unijnego urzędu statystycznego Eurostat, w przyszłym roku "odkryta" zostanie kolejna część zobowiązań budżetu państwa względem otwartych funduszy emerytalnych. Z punktu widzenia statystyki oznacza to wzrost wydatków budżetowych. W tej sytuacji można pokusić się o konkluzję, że już z punktu widzenia oceny samych założeń budżet państwa na przyszły rok został zaplanowany w sposób optymistyczny.

Solidarne państwo

Mimo optymistycznych założeń projekt ustawy budżetowej abstrahuje od części postulatów społecznych, które pozostają wciąż aktualne. Źądania podwyżek płac zgłaszane przez pracowników poszczególnych branż sektora budżetowego oraz podwyżek rent i emerytur nie zostały dotychczas w pełni zaspokojone. Uwzględnione zostały roszczenia dotyczące podwyżki minimalnego wynagrodzenia oraz dopłat do biopaliw, ale nawet te zmiany nie znalazły pełnego odbicia w projekcie budżetu. Tymczasem realizacja tych postulatów niesie za sobą wielomiliardowe obciążenia dla państwowej kasy.Wzrost wynagrodzeń w służbie zdrowia odpowiednio do dwóch średnich krajowych dla lekarzy bez specjalizacji i trzech średnich krajowych dla lekarzy ze specjalizacją razem z 50-proc. podwyżką płac pielęgniarek oznacza dla budżetu, według różnych szacunków, koszt od 9,4 mld do 11 mld zł rocznie. Z kolei 20-proc. podwyżki dla nauczycieli to, według ostrożnych szacunków, wydatek rzędu 3,8-5,2 mld zł. Wzrost płac dla policjantów oraz dla pracowników straży pożarnej oznacza obciążenie budżetu kwotą 1-1,2 mld zł rocznie. Po uwzględnieniu żądań płacowych pracowników służby celnej i Lasów Państwowych łączny koszt podwyżek w budżetówce sięga od 15 mld do 19 mld zł.

Skutki finansowe podniesienia płacy minimalnej do 1126 zł oprócz przewidywanych przez rząd bezpośrednich wydatków, które w latach 2008-2009 są szacowane na ok. 160 mln zł, po uwzględnieniu wszystkich świadczeń powiązanych mogą osiągnąć nawet 3 mld zł. W tym miejscu warto podkreślić, że koszt związany z podwyżkami jakichkolwiek świadczeń nie jest jednorazowy i będzie musiał być ponoszony w każdym następnym roku.

Kolejnym aspektem stanowiącym potencjalne obciążenie dla kasy państwa jest realizacja programów infrastrukturalnych, w tym budowy dróg i obiektów sportowych przed mistrzostwami Euro 2012. Budowa dróg i autostrad, jeśli ma być realizowana zgodnie z obecnymi planami, pochłonie, według różnych szacunków, od 40 mld do 70 mld zł. Z zapowiedzi Ministerstwa Transportu wynika, że bardziej prawdopodobna jest kwota z górnej granicy tego przedziału. Zapewne w przyszłym roku finansowanie rozbudowy infrastruktury nie będzie jeszcze dla budżetu państwa istotnym problemem, jednak w następnych latach mogą pojawić się już znaczne trudności, uniemożliwiające przeprowadzenie reformy finansów publicznych.

Co z reformami?

W debacie społecznej zdominowanej przez żądania podwyżek płac w sektorze budżetowym oraz utrzymanie branżowych przywilejów emerytalnych niewiele miejsca zostaje na dyskusję o obniżce obciążeń podatkowych połączonej z redukcją wydatków sztywnych budżetu państwa. Bez tych zmian, jeszcze niedawno zapowiadanych przez rząd, trudno mówić o kompleksowej reformie finansów publicznych.

Przewidywane na 2009 rok wprowadzenie dwóch stawek podatku PIT: 18 proc. i 32 proc., przy jednoczesnym podniesieniu progu podatkowego, spowodowałoby istotny spadek obciążeń podatkowych znacznej części społeczeństwa. Roczny koszt tej zmiany, według różnych obliczeń, ocenia się na 8-9 mld zł. Koszt ten trzeba odnieść do obecnego projektu ustawy budżetowej, obciążonego żądaniami wzrostu płac i świadczeń społecznych, a także innymi pomysłami wynikającymi z koncepcji solidarnego państwa. Podobnie rzecz ma się z planem ministra Religi zwiększania nakładów budżetowych na ochronę zdrowia o 0,5 proc. PKB rocznie, który w tych uwarunkowaniach staje się całkowicie nierealny. Oddala się również perspektywa postulowanej przez Ministerstwo Finansów reformy KRUS.

Obecny projekt budżetu już jest bardzo napięty. Pod znakiem zapytania stanąć może realizacja przez Polskę programu konwergencji, zwłaszcza że w przyszłym roku nastąpi dalszy etap "odkrywania" zobowiązań budżetu wobec OFE. Jeśli nasz kraj ma utrzymać deficyt na poziomie proponowanym przez rząd i równocześnie spełniane mają być liczne postulaty społeczne, pospiesznie zaakceptowane przez parlament w przedwyborczej gorączce, to zarówno reforma finansów państwa, jak i plan finansowania z państwowej kasy szeroko zakrojonych inwestycji infrastrukturalnych stają się w tym momencie trudno wykonalne.

Radosław Cholewiński

Instytut Statystyki

i Demografii SGH

Krzysztof Kluza

Katedra Skarbowości SGH