Kłopoty banków – zwłaszcza mniejszych – występują z opóźnieniem

Wywiad z Arthurem J. Murtonem, dyrektorem Departamentu Gwarancji i Analiz w Federal Deposit Insurance Corporation USA

[b]W tym roku zbankrutowały już 72 amerykańskie banki, ponaddwukrotnie więcej niż w analogicznym okresie poprzedniego roku. Wciąż wydłuża się też prowadzona przez FDIC lista instytucji zagrożonych niewypłacalnością. Na koniec I kwartału 2010 r. liczyła 775 pozycji. Dlaczego liczba chorych banków wciąż rośnie, choć wydaje się, że kryzys w USA już dobiegł końca?[/b]

Liczba instytucji finansowych z problemami faktycznie zwiększyła się w minionym kwartale, ale tempo jej wzrostu maleje. Przewidujemy, że maksimum osiągnie ona dopiero w przyszłym roku, choć szczyt liczby bankructw nastąpi już w tym roku. Cykl koniunkturalny osiągnął dno już około rok temu, ale kłopoty banków – zwłaszcza tych mniejszych – występują z opóźnieniem. Obecnie np. nieściągalnych okazuje się wiele kredytów na nieruchomości komercyjne.

[b]Jakie procedury FDIC stosuje, aby zminimalizować koszty bankructw banków?[/b]

Zwykle nadzór wie, które banki mają problemy. W pierwszej kolejności otrzymują one szansę na pozyskanie dodatkowego kapitału albo znalezienie nabywcy na swoje aktywa. Z reguły na tym się kończy. Dopiero gdy bankowi nie powiodą się te starania, nadzór musi go zamknąć. Ale nie robi tego FDIC, tylko instytucje nadzorcze: Urząd Kontrolera Waluty (OCC) i Urząd Nadzoru nad Kasami Oszczędnościowo-Kredytowymi (OTS). Zapraszamy wówczas konkurencyjne instytucje na aukcję aktywów likwidowanego banku. Staramy się, żeby odbywały się one w pierwszych dniach tygodnia, aby szybko wyłonić zwycięzcę i w piątek zamknąć bank. Dzięki temu w weekend możemy przekierować rachunki z likwidowanej instytucji do nabywcy. Najczęściej w poniedziałek upadły bank otwierany jest pod nową nazwą, a ludzie mają dostęp do swoich pieniędzy. Prawie zawsze klienci wychodzą z tego bez szwanku.

[b]Co się dzieje, jeśli aktywa bankruta są tak niskiej jakości, że nikt nie jest zainteresowany ich kupnem?[/b]

Wówczas musimy wypłacić odszkodowania z funduszu gwarancyjnego FDIC. W skrajnych sytuacjach wypłacamy je w formie czeków. Ale zanim to zrobimy, staramy się znaleźć inny bank w okolicy, który zgodzi się pośredniczyć w wypłatach. Wówczas klienci bankruta mają około 60 dni na zlikwidowanie swojego rachunku bankowego.

[b]FDIC próbował jednak również sprzedawać banki funduszom private equity. Czy zakończyło się to sukcesem?[/b]

Szukaliśmy nowego kapitału, który mógłby wesprzeć sektor bankowy, ale chcieliśmy, aby to był kapitał, który zwiąże się na pewien okres z kupowaną instytucją, zapewni jej solidny zarząd. Mieliśmy więc klarowne reguły i odbyło się kilka takich transakcji. Myślę, że było to korzystne.

[b]Dlaczego więc po kilku transakcjach tego typu FDIC zmienił wytyczne? Agencja ustaliła m. in., że fundusze private equity nie mogą sprzedać przejętego banku przez co najmniej trzy lata. Takie banki muszą też utrzymywać wyższy poziom kapitałów niż pozostałe instytucje. Branża inwestycyjna skarży się, że te reguły odstraszają inwestorów. [/b]

Potrzebna była równowaga. Nie życzyliśmy sobie zaangażowania funduszy private equity, które inwestowałyby z zastosowaniem ogromnej dźwigni finansowej, aby wypracować szybki zysk i się wycofać. Poza tym fundusze nadal zgłaszają zainteresowanie zakupem banków. Wydaje mi się, że czynnikiem, który to zainteresowanie ogranicza, są problemy ze znalezieniem dobrego zarządu. Jeśli fundusz zbuduje taki zespół, z łatwością pozyska też kapitał na przejęcie.

[b]Jednak nowe reguły skłoniły część funduszy do zmiany strategii. Dziś wolą one dokapitalizować istniejący bank i skłonić go do przejęcia bankrutującej instytucji. Czy to jest pożądany efekt nowych wytycznych?[/b]

Jest to alternatywna forma wprowadzania nowego kapitału do sektora bankowego. Zaletą jest to, że w tym wypadku instytucja, którą fundusz zasila kapitałem, może np. mieć dobry zarząd i jest już zarejestrowana w instytucji nadzorczej. Kilka takich transakcji miało miejsce i je zatwierdziliśmy.

[b]Niedługo po wybuchu kryzysu sporo się mówiło o koncepcji tzw. złych banków, które odkupywałyby od instytucji finansowych toksyczne aktywa, aby stopniowo je wyprzedać, gdy koniunktura na rynkach się poprawi. Szwecja przetestowała ten pomysł z sukcesem w latach 90. Tym razem jednak został on zastosowany tylko w Irlandii i w mocno okrojonej formie w Niemczech. Czy z dzisiejszej perspektywy to był błąd, że „złych banków” nie zastosowano na szerszą skalę?[/b]

W USA przetestowaliśmy „zły bank” podczas kryzysu kas kredytowo-oszczędnościowych w latach 90. Poza tym w naszych standardowych procedurach nie wszystkie aktywa upadłego banku są przekazywane jego nabywcy. Często część z nich zatrzymujemy albo też zawieramy z nabywcą umowę o dzieleniu strat. Wówczas to on zarządza toksycznymi aktywami, ale na nas spada część ewentualnych strat. Dzięki takiemu ograniczeniu ryzyka banki są bardziej skłonne do przejmowania bankrutujących konkurentów.

[b]Czy kryzys ujawnił jakieś słabe strony modelu działania instytucji gwarantujących depozyty? Sugeruje się m. in., że są one zbyt pasywne. Zmieniłoby się to, gdyby przyznano im większe uprawnienia pomocowe, co wymagałoby też nadania im większych kompetencji nadzorczych.[/b]

Model działania FDIC jest hybrydowy. Nadzorujemy niektóre banki, więc jesteśmy elementem siatki nadzorczej. Od końca lat 80. dysponujemy także prawem do prowadzenia w bankach kontroli, aby ocenić wysokość opłat za ubezpieczenie depozytów. Pod pewnymi warunkami możemy przeprowadzić taki audyt nawet w bankach, których podstawowym nadzorcą nie jesteśmy. Według mnie ważne jest to, aby gwaranci depozytów byli przygotowani do pełnienia tej funkcji. Potrzebny jest dialog między nimi a regulatorami, aby ci pierwsi wiedzieli, że któryś bank ma kłopoty i może potrzebować pomocy.

[b]Zarówno w USA, jak i w Europie toczy się debata na temat roli agencji ratingowych w strukturze nadzorczej. Obecnie regulatorzy często są prawnie zobligowani do uwzględniania ratingów przy ocenie kondycji nadzorowanych instytucji albo też mogą udzielać im pożyczek tylko pod zastaw aktywów o odpowiednio wysokiej ocenie wiarygodności kredytowej. Amerykański Senat zaproponował, aby ograniczyć liczbę takich zapisów. Jak zapatruje się na to FDIC?[/b]

Podam przykład. Ustalając wysokość opłat za ubezpieczenie depozytów, FDIC bierze pod uwagę ryzyko podejmowane przez banki. W 2006 r. opracowaliśmy dla dużych instytucji, o aktywach powyżej 10 mld USD, system oceny ryzyka, w którym oprócz własnych kryteriów wykorzystywaliśmy ratingi komercyjnych agencji. Uznaliśmy wówczas, że warto korzystać z takich niezależnych danych. W czasie kryzysu stwierdziliśmy jednak, że nowy system nie był wystarczająco czuły. Od niedawna więc proponujemy, aby przy ustalaniu opłat za ubezpieczenie depozytów oprócz wskaźników ryzyka uwzględniać także wskaźniki finansowe, ale wykluczyć ratingi.

[b]Innym problemem, który budził sporo emocji podczas prac nad reformą siatki regulacji finansowych, jest kwestia „banków zbyt wielkich, by upaść”. Izba Reprezentantów chciałaby ze składek banków utworzyć fundusz, z którego finansowane byłyby w przyszłości procesy upadłościowe. Senat z kolei proponuje, aby musiały one płacić za likwidację konkurenta dopiero wówczas, gdy taka potrzeba faktycznie zaistnieje. Który z tych pomysłów jest lepszy?[/b]

Moim zdaniem ważne jest to, że oba projekty dają władzom możliwość uporządkowanej likwidacji instytucji systemowo ważnych, podobne do tych, jakimi my dysponujemy w odniesieniu do banków mających ubezpieczone depozyty. Dotychczas, gdy taki podmiot miał problemy, rząd mógł go albo dofinansować, albo pozwolić mu na bankructwo, czego wszyscy się bali. Teraz będzie dysponował pośrednią drogą: będzie mógł zlikwidować go tak, aby z jednej strony jego działalność nie została przerwana, a z drugiej akcjonariusze, wierzyciele i zarząd ponieśli pewne konsekwencje. W takiej sytuacji wolelibyśmy jednak mieć gotowy fundusz, aby płynność nie stała na przeszkodzie w procedurach likwidacyjnych.

[b]Krytycy tego pomysłu uważają jednak, że gotowy fundusz stanowiłby dla polityków pokusę, aby wykorzystać go do ratowania banków. [/b]

Trzeba jasno określić cele istnienia takiego funduszu. Według mnie kluczowa jest jednak kwestia płynności. Jeśli bank ma problemy i musimy go przejąć, nabywamy aktywa o niepewnej wartości. Ich upłynnienie zajmuje czas, a my chcemy za nie zapłacić natychmiast, aby nie ograniczać płynności w sektorze finansowym i zminimalizować zaburzenia.

[b]W kontekście likwidacji systemowo ważnych instytucji jakiś czas temu sporo mówiło się o tzw. „testamentach życia”. Chodziło o to, aby banki przygotowywały instrukcje, jak w razie problemów powinno się prowadzić ich restrukturyzację, w jakiej kolejności wyprzedawać ich aktywa itd. Czy ten pomysł został uwzględniony w proponowanych przez Kongres procedurach likwidacji dużych instytucji finansowych?[/b]

Projekty ustaw pozwalają Fedowi i FDIC na opracowanie przepisów, które zmuszałyby systemowo ważne instytucje do sporządzenia „testamentów życia”. Zaletą tego rozwiązania jest to, że pozwala ono na bieżąco analizować strukturę tych instytucji i oceniać, co czyni je tak trudnymi do likwidacji. Można więc próbować w spokojnych czasach zracjonalizować tę strukturę, aby ewentualną likwidację ułatwić.

[b]Czy omawiane przez pana rozwiązania – gdyby istniały przed kryzysem – wystarczyłyby, aby zapobiec chaosowi, jaki zapanował po upadku Lehman Brothers?[/b]

Uważam, że wydarzenia miałyby spokojniejszy przebieg. Gdyby odpowiednie procedury likwidacyjne (w odniesieniu do systemowo ważnych instytucji – przyp. red.) istniały, uczestnicy rynku wiedzieliby, czego mają się spodziewać, jaką część swoich wierzytelności odzyskają, jakie są reguły gry itd. Poza tym nie doszłoby do tego, że bank Bear Stearns wiosną 2008 r. został potraktowany inaczej niż kilka miesięcy później Lehman Brothers.

[b]Część kongresmanów proponowała jednak znacznie bardziej radykalne rozwiązania, niż ostatecznie znalazły się w projektach ustawy regulacyjnej. Pojawił się np. pomysł rozbicia instytucji uważanych za zbyt wielkie, by upaść. Czy te drastyczne środki nie byłyby skuteczniejsze? [/b]

FDIC popiera koncepcję, że za wielkość, skomplikowaną strukturę i zawiłe powiązania z innymi instytucjami banki powinny ponosić dodatkowe koszty. Ale to jednak co innego, niż sugerowanie, aby je po prostu rozbić.

[b]Dziękuję za rozmowę.[/b]