Nierozważna roztropność regulacji finansowych

Rozmowa z Xavierem Freixasem, badaczem ośrodka CEPR i profesorem ekonomii na uniwersytecie Pompeu Fabra w Barcelonie

[b]Jak ocenia pan obecnie kondycję europejskiego sektora bankowego? Wydaje się, że w związku z kryzysem fiskalnym banki znów tracą do siebie nawzajem zaufanie, co przejawia się wzrostem stóp procentowych na rynku międzybankowym.[/b]

To jasne, że kryzys bankowy się jeszcze nie skończył. Na domiar złego, ze względu na zaostrzanie polityki fiskalnej w strefie euro, gospodarka tego regionu będzie się rozwijała nieco wolniej, a to będzie oznaczało, że banki będą ponosiły większe straty z tytułu nietrafionych kredytów. To zrozumiałe, że stopy procentowe na rynku międzybankowym dostosowują się do tej sytuacji. Niemniej trzeba pamiętać, że sytuacja w sektorach bankowych poszczególnych krajów jest bardzo odmienna. Np. francuskie banki są w zasadzie zdrowe, choć Credit Agricole zbyt wiele zainwestował w greckie obligacje. Nie mamy więc do czynienia z ogólnoświatowym kryzysem bankowym, jak w 2008 r.

[b]Podczas niedawnego wykładu w Krakowie pochwalił pan Polskę i Kanadę jako kraje, które mają dobre regulacje sektora finansowego. Do niedawna za przykład w tej dziedzinie uchodziła Hiszpania. Dziś tamtejszy sektor bankowy należy do najbardziej zagrożonych w Europie. Dlaczego?[/b]

Regulacje bankowe w Hiszpanii rzeczywiście były dobre pod dwoma względami: ograniczone była możliwość sekurytyzacji wierzytelności, a wymogi kapitałowe były zmieniane w sposób antycykliczny (rosły wraz z poprawą koniunktury – przyp. red.). W pierwszej fazie kryzysu stanowiło to dobrą poduszkę bezpieczeństwa dla banków. Na dłuższą metę jednak nie wystarczyło, aby ochronić hiszpański sektor bankowy przed pęknięciem bańki na rynku nieruchomości, który przez długi czas był motorem wzrostu hiszpańskiej gospodarki. Regulatorzy nie doszacowali najwyraźniej ryzyka związanego z tym rynkiem, a więc nie uwzględnili dostatecznie wzrostu cen nieruchomości w kształtowaniu wskaźników adekwatności kapitałowej i LTV (wysokość kredytu w stosunku do wartości zabezpieczenia – przyp. red.). Instytucje finansowe, zwłaszcza kasy oszczędnościowo-kredytowe (cajas) konkurowały o jak największy udział w rynku kredytów hipotecznych. Teoretycznie były one bezpieczne, bowiem dopóki mieliśmy własną walutę, rzeczywiście nominalny spadek cen nieruchomości był niemożliwy. Ale przyjęcie euro zupełnie zmieniło warunki. Ceny nieruchomości się załamały, a banki zaczęły ponosić straty na kredytach.

[b]Czy można sobie z tym poradzić na drodze regulacyjnej? Być może, jak się niekiedy wskazuje, jest to zadanie dla polityki pieniężnej: ceny aktywów, w tym nieruchomości, mogą być brane pod uwagę przy ustalaniu stóp procentowych na równi z dynamiką cen konsumpcyjnych.[/b]

Zapobieganie takim problemom to istota nadzoru nad stabilnością systemu finansowego jako całości (macroprudential). Dobrze zorganizowany nadzór tego typu powinien umieć ocenić np., jakie jest ryzyko narodzin bańki spekulacyjnej albo jakie mogą być niepożądane skutki danej innowacji w sektorze finansowym. Takie regulacyjne podejście może być komplementarne wobec polityki pieniężnej. Obserwowaliśmy to zresztą podczas kryzysu, gdy banki centralne wykazały się aktywizmem, aby ograniczyć wyprzedaż różnych aktywów.

[b]Podczas wykładu ostrzegł pan jednak, że wiele z pojawiających się w UE czy USA propozycji zaostrzenia regulacji w sektorze finansowym może się okazać „nierozważną roztropnością”. Co pan przez to rozumie?[/b]

Sformułowanie to ukuł Howard Davies (dyrektor London School of Economics, były prezes brytyjskiego nadzory finansowego FSA – przyp. red.). Oznacza ono łatanie systemu regulacyjnego nowymi przepisami, po czym okazuje się, że cała ta konstrukcja jest pełna dziur, a powód, dla którego zaostrzanie regulacji w ogóle rozpoczęto, zniknął z oczu. A powodem tym były wysokie koszty bankructw banków.

[b]Najczęściej dyskutowanym rozwiązaniem tego problemu, zarówno na forum G20, jak i w UE i USA, jest podatek od banków, z którego wpływy przeznaczane byłyby na fundusz likwidacyjny dla instytucji finansowych. Co pan o nim myśli?[/b]

W pełni poparłbym ten pomysł pod warunkiem, że w każdym przypadku, gdy bank otrzymuje wsparcie, zarząd zostaje wymieniony, akcjonariusze usunięci a obligacje długoterminowych wierzycieli zamieniane są na akcje. Takie klarowne reguły zlikwidowałyby bodźce, które sprawiają, że banki stają się uciążliwie duże. Bez tego warunkowego mechanizmu, banki korzystałyby z ubezpieczenia, w związku z czym miałyby jeszcze większą niż dotąd pokusę nadużycia.

[b]KE chciałaby, aby z tych podatków nie można było finansować pomocy dla banków, a tylko ewentualne procesy likwidacyjne, aby miały one uporządkowany przebieg. Pan nie wydaje się być zwolennikiem zakazu pomocy?[/b]

Podatek, w zamian za który bankom przysługiwałaby warunkowa pomoc, to normalne ubezpieczenie. Powinno być zaprojektowane tak, aby mogły z niego korzystać tylko banki „zbyt wielkie, by upaść”, a inne wyłącznie w trakcie kryzysu systemowego, które jak dotąd zdarzają się raz na 80 lat. W ostatnich latach banki centralne dramatycznie zwiększyły płynność w systemie finansowym, skupując papiery, które normalnie do transakcji repo by się nie kwalifikowały. Było to właściwe działanie w celu utrzymania stabilności sektora finansowego. A skoro takie formy pomocy i tak trzeba niekiedy stosować, lepiej żeby banki z góry za to płaciły.

[b]Koszty podatku od banków ostatecznie jednak poniosą ich klienci. Tak czy inaczej ciężar pomocy dla sektora bankowego spadnie więc na podatników.[/b]

Gdy człowiek zastanawia się nad kupnem auta, w cenę wlicza też koszty ubezpieczeń. Dlaczego nie mieliby postępować tak samo klienci banków? Dotąd konkurencja w tym sektorze działała w ten sposób, że nie płaciło się ubezpieczenia, które powinno się płacić.

[b]Czy podatek rozwiązałby problemy wiążące się z istnieniem instytucji „zbyt wielkich, by upaść, czy potrzebne są dodatkowe rozwiązania, jak zakazanie bankom handlu na rynkach finansowych na własny rachunek?[/b]

Nie wydaje mi się, aby podział banków był konieczny. Trzeba tak zaprojektować system finansowy, aby banki nie miały bodźców do podejmowania zbyt ryzykownej działalności. Według mnie należy zachęcić banki, aby przekształciły się w holdingi, które byłyby łatwe do podzielenia w razie problemów.

[b]To koncepcja zbliżona do wymagania od banków tzw. „testamentów życia”, czyli instrukcji restrukturyzacyjnych na czarną godzinę?[/b]

Dokładnie. Chodzi o to, aby była możliwość – na szczeblu księgowym i operacyjnym – podzielenia banku, gdy zajdzie taka konieczność. Wówczas jedna część mogłaby np. otrzymać pomoc, a inna zostać zlikwidowana. Przypomina to więc również dzielenie banków na części „dobrą” i „złą”.

[b]Jakie jeszcze reformy są konieczne w sektorze bankowym?[/b]

W wielu krajach, choć akurat nie w Hiszpanii, jednym z głównym problemów była sekurytyzacja. Rozwiązania wymagają dwie kwestie. Po pierwsze, fundusze emerytalne nie mogą kupować strukturyzowanych produktów tylko na podstawie wysokich ratingów, rezygnując z samodzielnej oceny jakości tych papierów.

Po drugie, sama definicja sekurytyzacji jest niewłaściwa. W USA dopuszczalny był np. taki mechanizm: bank sprzedaje portfel swoich długoterminowych, wysoko oprocentowanych kredytów strukturyzowanym funduszom inwestycyjnym (SIV), te fundusze zaś zdobywają pieniądze na kupno kredytów dzięki emisji papierów dłużnych o kilkunastodniowym terminie zapadalności i niskim oprocentowaniu. Takie papiery znajdują nabywców tylko wtedy, gdy wiadomo, że za kilkanaście dni znajdzie się nowy nabywca. Aby zapewnić płynność na tym rynku banki, które najpierw pozbyły się swoich kredytów, gwarantują, że w ostateczności to one kupią emitowane przez SIV-y papiery. Oznacza to więc, że z jednej strony banki ubezpieczały swoje aktywa, a z drugiej ubezpieczały wszystkich innych. Ostatecznie więc, żadnego transferu ryzyka nie było.

[b]Przejdźmy do innego tematu. Ponad 25 proc. inwestorów i analityków ankietowanych przez Bloomberga uważa, że Hiszpanię czeka bankructwo. Czy podziela pan te obawy?[/b]

Według mnie jest to wykluczone. Oceniając prawdopodobieństwo restrukturyzacji długu danego państwa należy brać pod uwagę dwie kwestie: dług publiczny i deficyt budżetowy. Otóż w Hiszpanii deficyt jest ogromny, ale rząd podjął już bardzo niepopularne działania zmierzające do redukcji deficytu. Natomiast hiszpański dług publiczny w 2009 r. przekroczył nieco 50 proc. PKB i był wyraźnie poniżej unijnej średniej.

[b]Przyznaje Pan jednak, że reformy są niepopularne. Istnieje więc ryzyko, że ze względu na protesty społeczne reform fiskalnych nie uda się przeforsować.[/b]

Teoretycznie takie ryzyko istnieje. Pierwszy strajk generalny już się odbył (8 czerwca przyp. red.). Traktowano go jako sprawdzian siły sprzeciwu społeczeństwa wobec reform. Okazało się, że uczestniczył w nim bardzo niewielki odsetek społeczeństwa. Jest to nieco zaskakujące, bowiem działania rządu są dość drastyczne.

[b]W pewnym sensie jest to zrozumiałe. Wśród młodych Hiszpanów stopa bezrobocia sięga 40 proc., dwukrotnie więcej, niż w całym społeczeństwie. Wydaje się więc, że mają oni powody aby popierać reformy zmierzające m.in. do ograniczenia biurokracji i liberalizacji skostniałego rynku pracy.[/b]

To prawda. Dualny rynek pracy (społeczeństwo podzielone jest na cieszących się przywilejami etatowych pracowników, których zwolnienie jest niemal niemożliwe, i rzeszę ludzi zatrudnionych tymczasowo – przyp. red.) jednym z czynników, które odróżniają Hiszpanię od Grecji. Z jednej strony młodzi ludzie nie mają powodów, aby demonstrować przeciwko zwolnieniom podstarzałych związkowców, a z drugiej strony niepoprawne politycznie byłyby strajki tych związkowców przeciwko reformom, które pozwolą tym młodym znaleźć pracę.

[b]Czy program oszczędnościowy ogłoszony przez rząd w Madrycie zawiera propozycje, które rzeczywiście mogłyby uelastycznić rynek pracy? I szerzej, czy odnosi się on w jakiś sposób do problemów, które leżą u źródeł kryzysu w Hiszpanii?[/b]

Nie, ale Unia Europejska już naciska na Madryt, aby przeprowadził reformę rynku pracy, więc prędzej czy później to nastąpi. Jest jednak więcej obszarów gospodarki, które powinny się stać bardziej konkurencyjne, ale rząd się nimi nie zajmuje. Hiszpania przez wiele lat rozwijała się w spektakularnym tempie, ale produktywność się nie zwiększała – wzrost wydajności pracowników zastępowała imigracja.

[b]Dziękuję za rozmowę[/b]

[b]Xavier Freixas[/b] (61 l.) jest profesorem ekonomii na Uniwersytecie Pompeu Farba w Barcelonie oraz badaczem w Centrum Badań nad Polityką Ekonomiczną (CEPR) w Brukseli. W przeszłości był m.in. prezesem Europejskiego Stowarzyszenia Finansowego (EFA), a także konsultantem szeregu banków centralnych oraz międzynarodowych instytucji finansowych (m.in. Banku Światowego i Europejskiego Banku Inwestycyjnego). Jest współautorem (wraz z Jean-Charlesem Rochetem) wydanego także w Polsce podręcznika „Mikroekonomia Bankowa”. W miniony weekend Freixas gościł na 19. Europejskich Warsztatach w Teorii Równowagi Ogólnej, zorganizowanych przez Uniwersytet Ekonomiczny w Krakowie.