Wyciągnijmy wnioski z doświadczeń rozwiniętych rynków

Wśród gorączkowych prac przygotowujących Polskę do wejścia do Europy poczesne miejsce zajmują prace nad liberalizacją rynku energetycznego i wprowadzeniem rzeczywistej konkurencyjności i przejrzystości transakcji na nim zawieranych. Przy tworzeniu rodzimego systemu warto czasami spojrzeć poza granice kraju i przyjrzeć się, jak liberalizacji dokonywały inne kraje przodujące w tym zakresie w Europie, a w szczególności Wielka Brytania.

System energetyczny w Wielkiej Brytanii jest uregulowany prawem energetycznym Anglii, Walii, Szkocji znanym jako The Electricity Act of 1998, zmodyfikowanym w roku 2000. Prawo to wyznacza zadania dla rządu brytyjskiego w celu promowania rzeczywistej konkurencji na zliberalizowanym rynku energetycznym, regulowania naturalnych monopoli i dbania o nieprzerwane dostawy energii oraz o ochronę naturalnego środowiska.

Ultraliberalni Brytyjczycy

Na podstawie noweli do Electricity Act, 27 marca 2000 r. w Wielkiej Brytanii wprowadzono nowy system dystrybucji energii elektrycznej zwany New Electricity Trading Arrangements ("NETA"). Nowy system oparty został na zasadzie pełnej wolności negocjacji umów kupna i sprzedaży elektryczności. Uwolnienie handlu energią spowodowało powstanie 3-poziomowego systemu, opartego na mechanizmach wolnego rynku: (a) rynek forward oraz futures zezwalający na sprzedaż energii odłożoną w czasie, (b) mechanizm wyrównawczy, w którym operator systemu akceptuje oferty i wyrównuje produkcję i potrzeby w zakresie energii oraz (c) system rozliczeń, w którym rzeczywiste przepływy energii niezgodne z kontraktami są rozliczane i wyrównywane.

NETA dała rozwój

Wprowadzenie NETA spowodowało szybki rozwój dużych rynków hurtowych energii, których rynki forwards, futures i spots ewoluują w miarę zapotrzebowania uczestników. Powstało kilka giełd energii, gdzie kupuje się i sprzedaje zarówno energię, jak i produkty związane z energią. Trzy główne giełdy energii powstały po wprowadzeniu w życie NETA. Są to UK Power Exchange (UKPX), UK Automated Power Exchange (APX) i International Petroleum Exchange (IPE). Wszystkie giełdy są otwarte 24 godziny nad dobę, 7 dni w tygodniu i są dostępne albo poprzez Internet, albo przez wynajętą w tym celu linię telefoniczną. Utworzenie giełd energii pozwoliło na powstanie bardziej przejrzystego rynku. Pojawiły się raporty cenowe, np. HEREN, PLATZ and REUTERS, które podają ceny rynkowe poprzez wiele różnego rodzaju mediów.

Nie wszystko złoto...

Jednakże, cztery lata po rewolucyjnej zmianie systemu Brytyjczycy pytają, czy przypadkiem na tym najbardziej zliberalizowanym rynku energii na świecie nie zgaśnie nagle światło.

Jak się wydaje, jedna z głównych przyczyn obawy, że dostawy prądu w Wielkiej Brytanii mogą być zagrożone, wynika z faktu, że dostawcy energii elektrycznej w coraz większym stopniu muszą opierać się na imporcie gazu z zagranicy. Jednakże, niektórzy obserwatorzy rynku zarzucają administracji i politykom zbyt duże uzależnienie systemu od sił rynkowych w zakresie regulacji właściwych poziomów inwestycji w rynkach energetycznych. Kwestionują, czy prywatni producenci energii, w pościgu za zyskiem, są w stanie wystarczająco szybko odpowiedzieć na zmiany cen energii. Krytyka brytyjskiego programu liberalizacji rynku, który w 2001 r. spowodował 40-procentowy spadek cen podkreśla, że rynek nie był w stanie zachęcić do wystarczających inwestycji w nowe elektrownie, czego rezultatem jest wzrastający problem z dostawami energii w Wielkiej Brytanii. Krytyka ta wydaje się jednak nietrafna, ponieważ w rzeczywistości nowe inwestycje w wytwarzanie energii elektrycznej nie muszą być wcale konieczne.

Elektrownie znów uruchamiane

Wielu producentów energii, którzy zamknęli swoje elektrownie po roku 2000, teraz na powrót je uruchamia w odpowiedzi na wzrost popytu, co eliminuje ewentualne negatywne skutki domniemanych opóźnień w inwestycjach.Brytyjska komisja parlamentarna powołana do zbadania przyczyn wstrzymania dostaw elektryczności w Londynie w sierpniu ubiegłego roku, wezwała brytyjskiego regulatora energii, aby nadał większy priorytet długoterminowej stabilności systemu w procesie ustalania cen przesyłu energii w różnych sieciach krajowych. Sieć narodowa oraz mniejsze sieci regionalne są uważane w Wielkiej Brytanii za monopole, co powoduje, że regulator ogranicza ceny przesyłu w celu ochrony konsumentów. W rezultacie, ograniczenie cen powoduje ograniczenie kwot przeznaczonych przez linie przesyłowe na utrzymanie, naprawy i inwestycje w sieci. Tymczasem okazuje się, że inwestycje sieciowe w latach 1991-1992 wyniosły 54 mln funtów, gdy w ostatnich dwóch latach przekroczyły one 100 mln funtów. Komisja parlamentarna wyraziła ostatecznie opinię, że jest zbyt wcześnie, aby ocenić, czy siły rynkowe zapewniają odpowiednie zdolności produkcyjne energii. Według parlamentarzystów sprawdzian wpływu rynku na długoterminowe inwestycje w elektryczności jeszcze się nie zakończył.

Wrócą do kontraktów?

Niektórzy krytycy brytyjskiego systemu liberalizacji rynku energii nawołują do powrotu do długoterminowych kontraktów opartych na zdolności produkcyjnej (capacity contracts), w której operatorzy otrzymywali zapłatę niezależnie od tego, czy elektrownia produkowała prąd, czy nie, w celu zapewnienia lepszego rozwoju produkcji elektryczności. Oczywiście, kontrakty oparte na zdolności zostały zniesione w 2000 r. wraz z wprowadzeniem nowego systemu handlu energią. Brytyjski regulator niezmiennie twierdzi, że poprzedni system dawał pole do nadużyć przez producentów energii, powodował powstanie nadwyżki w podaży energii i to właśnie było przyczyną załamania się cen hurtowych energii w latach 90.

Brytyjski system liberalizacji rynku energii pomimo całej krytyki odnosi ogromne sukcesy. Wielka Brytania jest dziś najbardziej zliberalizowanym rynkiem w Europie, a może i na świecie. Polska, będąca w trakcie liberalizacji swojego rynku energetycznego, może czerpać wiele wzorców i doświadczeń z zaawansowanej reformy energetyki w Wielkiej Brytanii.

Idziemy śladem Brytyjczyków

Niewątpliwie, jedną z najbardziej kontrowersyjnych kwestii polskiego rynku energetycznego stanowią kontrakty długoterminowe (KDT) zawarte między wytwórcami energii a Polskimi Sieciami Elektroenergetycznymi. Podobnie jak dawniej w Wielkiej Brytanii, kontrakty długoterminowe zawarte są w oparciu o formułę "capacity". Nadal trwają prace nad projektem ustawy o zasadach rekompensowania kosztów rozwiązywania umów długoterminowych, sprzedaży mocy i energii elektrycznej. Opracowany przez Polskie Sieci Elektroenergetyczne we współpracy z Citigroup model sekurytyzacji kontraktów długoterminowych opiera się na wygospodarowaniu rekompensat dla wytwórców energii poprzez emisję obligacji, które miałyby być spłacane z tzw. restrukturyzacyjnej opłaty systemowej, dodawanej do cen energii.

O kompensacji coraz ciszej

Wcześniejsze propozycje rozwiązań w zakresie restrukturyzacji kontraktów długoterminowych przedstawione jeszcze w 1999 r., a oparte na opłatach kompensacyjnych, zostały poddane gruntownej krytyce i ewentualnie zarzucone. Po bardzo burzliwej dyskusji na temat sposobu rozwiązania kontraktów długoterminowych zainteresowanie tym problemem wydaje się cichnąć. Obecne rozwiązania po wprowadzonych poprawkach ze względu na kwestię konstytucyjności wcześniej proponowanych rozwiązań w zasadzie przewidują negocjacje wielkości rekompensat dla firm, które rozwiązują kontrakty długoterminowe. Negocjatorem ze strony rządowej ma być Urząd Regulacji Energetyki. Perspektywa takiego rozwiązania uspokaja nieco prywatnych wytwórców energii, natomiast może siać niepokój w sercach niektórych zarządów elektrowni w całości kontrolowanych przez państwo.

Nie tylko KDT

Mimo że nie ulega wątpliwości, iż problem kontraktów długoterminowych powinien być rozwiązany w taki lub inny sposób, koncentrowanie całej uwagi reformy polskiej elektryczności na problemie KDT w systemie powoduje, że inne istotne bariery dla wprowadzenia w polskiej elektroenergetyce mechanizmów rynkowych są niedoceniane lub pomijane.

Do takich barier należą taryfy obarczone funkcjonowaniem wielokierunkowego subsydiowania skrośnego. W zasadzie sprowadza się ono do tego, że wytwórcy energii, chcąc utrzymać w gronie swojej klienteli grupę dużych odbiorców energii uprawnionych do bezpośrednich zakupów, są skłonni oferować im znaczne upusty cen energii, wyrównywane podwyższeniem opłat dla odbiorców zasilanych na średnim napięciu. W ten sposób mali odbiorcy subsydiują dużych. Inny przejaw skrośnego subsydiowania zachodzi między sprzedażą energii i przesyłem w zakładach energetycznych. Te bariery liberalizacyjne powinny być likwidowane w drodze energicznej akcji ze strony Urzędu Regulacji Energetyki.

Trwają prace nad projektem nowych rozwiązań na rynku energii elektrycznej w celu między innymi ograniczenia subsydiowania skrośnego przez odbiorców oraz stworzenia równych warunków konkurencji. Przygotowywane propozycje opierają się na modelu rynkowym krajowego systemu elektroenergetycznego (KSE) i dotyczą systemu opłat przesyłowych oraz zasad bilansowania energii elektrycznej, a także wprowadzenia aukcyjnego systemu obsługi wymiany międzysystemowej.

Jeszcze inną barierą dla liberalizacji rynku jest węzłowa opłata infrastrukturalna. Jest to opłata, która miałaby być dodawana do ceny energii, zróżnicowana w zależności od przyłączenia odbiorcy lub dostawcy do danego węzła sieci. Celem wprowadzenia takich opłat byłoby faworyzowanie generacji rozproszonej. Istniejące w Anglii i innych krajach europejskich opłaty węzłowe dla wytwórców są przedmiotem krytyki i potencjalnego całkowitego ich zniesienia przez Komisję Europejską. Niewłaściwe uregulowanie opłaty węzłowej może stanowić barierę dla rozwoju konkurencji i liberalizacji rynku.

Liberalizacja rynku energii oraz wprowadzenie rzeczywistej konkurencji na tym bardzo specyficznym rynku jest trudnym i złożonym procesem. Zarówno przykład Anglii, jak i obecne prace trwające w Polsce wskazują na potrzebę dochodzenia do przemyślanych rozwiązań na temat zasad korzystania z wzorców bardziej rozwiniętych rynków. Należy uczyć się na błędach innych, aby ich nie powtarzać i żeby zapewnić, że w europejskiej Polsce światło się będzie świecić bez przeszkód.

Roman Rewald, partner Weil Gotshal & Manges, Warszawa

współpraca

Nick Flinn z biura Weil, Gotshal & Manges w Londynie