Budżet puchnie od dwutlenku

Blisko 5,4 mld zł może wpłynąć do kasy państwa ze sprzedaży tegorocznej puli ponad 78 mln uprawnień do emisji CO2. Czy uda się wyjąć te pieniądze ze wspólnego woreczka? Wielu wyciąga ręce.

Pieniądze ze sprzedaży uprawnień do emisji CO2, które dotąd traktowano jak powietrze, teraz stanowią poważny zastrzyk dla centralnego budżetu. Od początku roku uprawnienia podrożały bowiem ponadtrzykrotnie.

Na co pójdą? Tego nie wiadomo. Ministerstwo Finansów nie przysłało odpowiedzi na pytania nawet na temat historycznych wydatków. Komentarza nie udzieliło także Ministerstwo Środowiska, bo to właśnie ten resort dostarcza danych na ten temat.

Przynajmniej połowa na energię i klimat

Dyrektywa EU ETS (o systemie handlu uprawnieniami do emisji CO2) zaleca wykorzystanie co najmniej połowy wpływów z aukcji uprawnień na modernizację energetyki i cele związane z klimatem. Ale dopuszczalne jest wykorzystanie innych środków niż te wprost pochodzące z aukcji. W Polsce równowartość tej kwoty – jak wynika z ustawy o systemie handlu uprawnieniami do emisji CO2 – powinna iść m.in. na redukcję emisji gazów cieplarnianych, rozwój energetyki odnawialnej, zalesianie, efektywność czy finansowanie elektromobilności.

Tyle teorii. Jak jest w praktyce? – Pieniądze ze sprzedaży uprawnień rozpływają się w polskim budżecie. Na cele wyznaczone dyrektywą unijną ze wspomnianej puli nigdy nie wydano ani jednej dodatkowej złotówki. Wskazano w zamian ekwiwalent (równy przynajmniej 50 proc. przychodów z aukcji) w postaci wydatków i tak realizowanych przez Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej ze środków unijnych i krajowych – zauważa Joanna Maćkowiak-Pandera, prezes Forum Energii. Problem w tym, że budżet NFOŚiGW w kolejnych latach będzie mniejszy i pieniędzy będzie za mało na skuteczną walkę ze smogiem i inne strategiczne projekty poprawy środowiska.

Komisja Europejska w ubiegłorocznym raporcie też zwróciła uwagę na kilka państw (w tym Polskę), które nie wymieniają w ustawach budżetowych wpływów z aukcji i nie podają dokładnych danych związanych z wydatkowaniem ich na energetykę i klimat. Według deklaracji polski rząd przeznaczył w latach 2013–15 na te cele ok. 52 proc. przychodów z aukcji EU ETS. Jednak jak oceniają eksperci, konieczne jest bardziej racjonalne zagospodarowanie środków pochodzących z systemu ETS. Postulują wręcz, by stał się on istotnym narzędziem finansowania transformacji energetycznej po 2020 r. Zwłaszcza że w kolejnej dekadzie fundusze unijne dla Polski będą szczuplejsze.

Konieczne systemowe podejście

Nie będzie łatwo wyciągnąć tych pieniędzy z ogólnego worka, z którego trzeba finansować dziś programy socjalne typu 500+. Zwłaszcza że ten strumień wzrósł i dziś w sposób wyraźny poprawia statystyki. – Od wielu lat poszczególni ministrowie środowiska zabiegali o wyłączenie środków z ETS z budżetu centralnego. Zawsze na straży tej puli stał jednak minister finansów. Pieniędzy będzie coraz więcej ze względu na wzrost ceny uprawnień, dlatego konieczne jest stworzenie planu wydatkowania tych środków i innowacyjnych narzędzi finansowania np. efektywności energetycznej, modernizacji ciepłownictwa, wspierania elektromobilności – uważa Maćkowiak-Pandera. Zdaniem Aleksandra Śniegockiego z think tanku WiseEuropa domyka się okienko na względnie łatwe skierowanie środków z systemu ETS na konkretne cele. Największe szanse na to były wtedy, gdy ta pula była na tyle mała, by jej przesunięcie nie było problematyczne dla finansów publicznych. Teraz, kiedy urosła do kilku miliardów złotych, może szybko stać się stałym elementem układanki budżetowej.

Inni członkowie rządu mają jednak pomysły na zmobilizowanie tych środków. Widać to choćby po próbach organizowania finansowania do pilotażu programu „Czyste powietrze" czy zasilającego Fundusz Niskoemisyjnego Transportu. – Cały czas jednak brakuje systemowego podejścia do zagadnienia finansowania transformacji w kierunku gospodarki niskoemisyjnej. Praca nad instrumentami dla poszczególnych sektorów jest ważna, jednak nie może przebiegać w oderwaniu od szerszej wizji zmian obejmujących całą gospodarkę. Inaczej nawet skutecznie wdrożone wsparcie w danym obszarze może okazać się nieefektywne z punktu widzenia podziału środków między działania w poszczególnych sektorach – twierdzi Śniegocki.

Systemowe podejście widać w Niemczech, które stworzyły fundusz energetyczno-klimatyczny, zasilany środkami ze sprzedaży wszystkich uprawnień do emisji CO2 i innych źródeł. Podobne rozwiązania mamy we Francji, Czechach i na Słowacji. We Francji pieniądze kierowane są do programu termomodernizacji budynków dla najuboższych, a Czesi dofinansowują dzięki nim poprawę efektywności wszystkich budynków mieszkalnych. Z kolei Wielka Brytania już kilka lat temu wprowadziła swoisty podatek od emisji, ustalając minimalną cenę uprawnienia na znacznie wyższym poziomie, niż wyceniał to rynek. – To miało pobudzić inwestycje w niskoemisyjne źródła, a jednocześnie stabilizowało wpływy do budżetu – wyjaśnia Śniegocki. Być może mobilizacją dla Polski okaże się widmo wyjęcia ok. 20 proc. puli środków ze sprzedaży uprawnień każdego kraju UE na pokrycie dziury budżetowej po ewentualnym twardym brexicie.

Miliardy do wydania

GG Parkiet

U nas też potencjalnych beneficjentów jest więcej niż zasobów. O część puli z systemu ETS walczy przemysł energochłonny, a także duża energetyka, która chciałaby być beneficjentem funduszu modernizacyjnego – nowego instrumentu finansowania w latach 2021–2030. Jak uzasadniał Polski Komitet Energii Elektrycznej, zrzeszający największych wytwórców, na niskoemisyjne inwestycje do 2050 r. pójdzie ponad 600 mld zł. Eksperci nie są zwolennikami takiego podejścia. Wise Europa wskazuje, że sektor może skorzystać z bezpłatnego przydziału uprawnień do emisji w zamian za przeprowadzenie konkretnych inwestycji. – Jeśli wdrożylibyśmy derogacje dla energetyki oraz skierowalibyśmy na osłonę dla przemysłu energochłonnego ok. 25 proc. przychodów ze sprzedaży uprawnień do emisji CO2, pozostałoby ponad 50 mld zł na inne cele. W połączeniu z funduszem modernizacyjnym oznaczałoby to ok. 70 mld zł na niskoemisyjne inwestycje do końca przyszłej dekady – szacuje Śniegocki.

FE widzi konieczność wspierania zadań nakierowanych na zwiększenie efektywności energetycznej budynków, elektromobilności, rozwój infrastruktury ciepłowniczej i źródeł kogeneracyjnych, a także przemysłu energochłonnego, który jest narażony na tzw. carbon leakage, czyli ucieczkę emisji przejawiającą się w przenoszeniu zakładów produkcyjnych do krajów z mniejszymi niż w UE obostrzeniami klimatycznymi.

Stefan Dzienniak, prezes Hutniczej Izby Przemysłowo-Handlowej

Wpływy ze sprzedaży uprawnień do emisji będą w tym roku wyższe niż łącznie z pięciu ostatnich lat. Przemysł energochłonny, do którego zaliczają się m.in. huty, cementownie czy firmy sektora chemicznego, walczy o pakiet osłon z tej puli. W którym punkcie są rozmowy z rządem?

Spotykamy się teraz dość często, ostatnio – nawet co tydzień. Stosowny projekt ustawy o rekompensatach dla przemysłu energochłonnego może być gotowy nawet w październiku. Inicjatywa ustawodawca w tym zakresie będzie należała do Ministerstwa Przedsiębiorczości i Technologii, które prowadzi rozmowy z nami z udziałem także przedstawicieli resortów środowiska, energii i finansów.

Resort finansów zawsze był przeciwny wyciąganiu tych pieniędzy z budżetu. Czy teraz też tak jest?

Oficjalnie nikt nie jest przeciwny. Ale są duże różnice zdań. Rzeczywiście najbardziej oporne jest ministerstwo finansów, które wyszukuje słabych stron zgłaszanych pomysłów. Otwarte na dyskusje w tym zakresie jest za to ministerstwo środowiska i ostatnio ministerstwo energii. W tym ostatnim nastąpił zwrot po tym jak uprawnienia do emisji CO2 przekroczyły próg 20 euro za tonę.

O jaką pulę budżetu walczycie i na czym mają polegać rekompensaty?

To będą wprost dopłaty dla przedsiębiorstw energochłonnych. Jaka część przychodów ze sprzedaży uprawnień do emisji zostanie na nie przeznaczona, będzie się ważyć do ostatniej chwili w rozmowach międzyresortowych. My zabiegamy o ok. 25 proc. tej puli.

Jest o co walczyć, bo budżet tegoroczny będzie większy niż łączny z pięciu lat.

W 2017 r., kiedy przychody sięgnęły 2,2 mld zł, szacowaliśmy tegoroczne wpływy z tego tytułu na poziomie ok. 4 mld zł przy cenie 15 euro za tonę emisji CO2. Dziś widać, że nie doszacowaliśmy ich. Przy obecnej cenie uprawnienia 22-23 euro, mogą sięgnąć nawet 5-6 mld zł.

Łatwo nie będzie bo budżet ma swoje potrzeby i jest obciążany kolejnymi programami socjalnymi.

To prawda. Ale jednocześnie rząd coraz bardziej zdaje sobie sprawę, że brak takich rekompensat spowoduje wynoszenie się przemysłu energochłonnego poza granice UE. To już się dzieje w całej Europie – zyskuje Azja m.in. Chiny, Indie czy Wietnam, gdzie wynoszą się nie tylko huty, ale też nasi najwięksi klienci tj. producenci maszyn, urządzeń, sprzętu transportowego. Przy czym nasi europejscy konkurenci z Niemiec, Francji czy Belgii są w lepszej sytuacji. Bo tam wiele lat temu zdecydowano o systemie rekompensat dla przemysłu w imię ratowania konkurencyjności gospodarki i miejsc pracy, nawet kosztem wyższych rachunków dla odbiorców indywidualnych czy małych firm.

Czy bezpośrednie dopłaty mają być jedynym wsparciem dla przemysłu, czy zabiegacie o coś jeszcze?

To ma być dopiero pierwszy krok. Zajmujemy się tym w pierwszej kolejności, bo temat jest pilny z uwagi na wzrosty na rynku CO2. Kolejną sprawą będzie ustawa przyznająca ulgi w opłacie jakościowej (płacimy ją za modernizację sieci przez dystrybutorów energii – red.), opłacie przejściowej (za przedwcześnie rozwiązane przez energetykę umowy długoterminowe – red.) i rynku mocy (nowy system wsparcia dla wytwórców, pierwsze opłaty z tego tytułu poniesiemy w 2020 r. – red.) Przy czym nie chodzi nam o całkowite zwolnienie, ale mniejsze obciążenie. O ile szacujemy, że huty będą od końcówki 2020 r. dopłacać 45-60 zł/MWh tylko z tytułu opłaty mocowej, to zabiegamy o jej zmniejszenie do 25-30 zł/MWh. To ma duże znaczenie, bo sam przemysł hutniczy, łącznie z metalami kolorowymi np. KGHM potrzebuje rocznie 8-9 TWh energii. Nie stać nas na takie dodatkowe obciążenie, bo od 2009 r. balansujemy na granicy rentowności, a nasze marże nie przekraczają 2-3 proc. Praktycznie nie inwestujemy w nowoczesne rozwiązania, nowe zdolności produkcyjne, bo całość zysków pochłaniają remonty bieżące.

ME obiecało nowelizację tej ustawy pod kątem ulg. Musiałaby ona mieć miejsce do września 2019 r., byśmy mogli wdrożyć taki mechanizm zgodnie z wytycznymi Komisji Europejskiej.

Przemysł został wyeliminowany jako beneficjent przyszłego systemu wsparcia dla kogeneracji. Ale będziecie mogli zarabiać na rynku mocy ograniczając moc.

To nie jest prawda. Obecny system ograniczania poboru na żądanie operatora systemu jest przyjazny dla wielkich zakładów, bo pozwala samodzielnie określić możliwe redukcje. Z kolei mechanizm DSR proponowany w ustawie o rynku mocy nie wyznacza ani limitów, ani czasu obowiązywania ograniczenia. Zakłady przemysłowe nie będą sobie mogły pozwolić na uczestniczenie w nim. Z kolei projekt ustawy ko generacyjnej, która faktycznie wyeliminowała energetykę przemysłową z udziału w aukcjach, ze względu na ograniczenia budżetowe. Cały budżet roczny na wsparcie elektrociepłowni ma sięgać 1,5 mld zł. Dlatego będziemy się starać przynajmniej o ulgi w opłacie ko generacyjnej dla całego przemysłu energochłonnego i udział w aukcjach przynajmniej dla największych elektrociepłowni przemysłowych produkujących na potrzeby także miejskich sieci.

Jeśli wszystkie postulaty dotyczące ulg zostaną wysłuchane, to rzeczywiście powstanie spora dziura w systemie. Różnicę będą musiały pokryć gospodarstwa domowe, a także sektor małych i średnich przedsiębiorstw – zupełnie jak w Niemczech.

Jestem przekonany, że te podmioty zaczną inwestować wtedy w większe uniezależnienie się od monopolistów energetycznych. Jest duży potencjał w rozwoju rozproszonej energetyki odnawialnej np. paneli na dachach domów, magazynów i budynków gospodarczych. W połączeniu z magazynami energii takie rozwiązania mają sens i już są biznesowo opłacalne. Huta niedaleko Berlina już zarabia na własnym magazynie, gdzie gromadzi nadwyżki taniej energii kupionej do wykorzystania w czasie wysokich cen. U nas też są takie możliwości. Musimy mieć tylko pieniądze na takie inwestycje. A jeśli będziemy obciążani kolejnymi opłatami do i tak już drogiej energii, to albo wyniesiemy się z Polski, albo zbankrutujemy.

Czy energetyka przemysłowa nie może postawić więcej własnych źródeł?

Niestabilność regulacji nie zachęca do kolejnych energetycznych inwestycji. Przykładem jest propozycja wprowadzenia 100-proc. obligo zmuszające wszystkich do przepuszczania energii przez giełdę, nawet jeśli miałaby być wykorzystywana potem na potrzeby własnej produkcji. Tam, gdzie to się opłaca już to robimy np. wychwytując gazy odpadowe z procesów produkcyjnych i spalając je w turbinach gazowych. Ale to zbyt małe ilości, by zabezpieczyć duże potrzeby hutnictwa, a tym bardziej całego przemysłu energochłonnego.