Kapitał na inwestycje infrastrukturalne

Od niedawna temat partnerstwa publiczno-prywatnego w Polsce staje się przedmiotem rozważań wśród decydentów poszukujących nowych rozwiązań ekonomicznych i prawnych, które pozwoliłyby im rozwiązać odwieczny problem braku środków budżetowych na inwestycje infrastrukturalne.

Remedium na przyśpieszenie rozwoju infrastruktury jest dopuszczenie kapitału prywatnego, także zagranicznego, do udziału w inwestycjach będących tradycyjnie domeną działania samorządów lokalnych lub Skarbu Państwa znanych w większości państw europejskich pod nazwą Public-Private Partnership (PPP).

Spółki specjalnego

przeznaczenia

W typowych projektach PPP dla realizacji założonych celów tworzone są spółki specjalnego przeznaczenia (special purpose vehicle). Spółki takie, utworzone przez inwestorów prywatnych lub, w zależności od potrzeb, jako joint venture z kapitałem publicznym umożliwiają lepszą kontrolę nad projektem. Jego realizacja nie jest zagrożona przez ewentualne niepowodzenia w innych dziedzinach działalności inwestorów biorących udział w projekcie. Spółka umożliwia zorganizowanie odpowiedniego konsorcjum inwestorów, uzyskanie finansowania projektu, doprowadzenie jego budowy do końca zgodnie z wymaganiami i warunkami uzgodnionymi w umowie zawartej z sektorem publicznym oraz jego późniejsze utrzymywanie. Sektor publiczny wypłaca takiej spółce wynagrodzenie w wysokości i na zasadach uzgodnionych w umowie. Obie strony powinny oczekiwać zawarcia w umowie zabezpieczeń prawidłowego wykonania swoich obowiązków.

Sektor publiczny, przynajmniej w odniesieniu do Skarbu Państwa, jest wiarygodnym płatnikiem o zagwarantowanych źródłach przychodu. W sytuacjach gdy sektor publicznoprawny reprezentowany jest przez samorząd lokalny, sytuacja jest nieco inna. Choć również samorząd lokalny jest wysoce wiarygodnym partnerem, to bezpośrednie źródła przychodu są tu znacznie szczuplejsze. Niezależnie od tego czy stroną będzie Skarb Państwa, czy samorząd lokalny, inwestor będzie musiał wykazać bankom finansującym projekt, że płatność jego wynagrodzenia jest w sposób wiarygodny dla banku zabezpieczona.

Przy ocenie ryzyka związanego z projektem PPP banki opierają się na analizie strumienia przychodów generowanych przez dany projekt jako głównej przesłanki udzielenia finansowania. Dodatkowo żądają zabezpieczenia na wszystkich składnikach majątkowych powstałych w wyniku jego realizacji. W okresie prowadzenia budowy, ze względu na ryzyko budowlane występujące w projekcji, banki mogą wymagać dodatkowych zabezpieczeń od inwestorów.

Projekty PPP są atrakcyjne dla sektora publicznego również ze względu na możliwości, jakie stwarzają one w zakresie alokacji i finansowania ryzyk związanych z realizacją projektu. Wszelkie płatności ze strony sektora publicznego rozpoczynają się dopiero po prawidłowym wykonaniu projektu przez inwestora, a co za tym idzie, pozwalają na efektywniejsze zarządzanie publicznymi pieniędzmi.

Prawo już zabezpiecza

Można zadać sobie pytanie, czy w Polsce, na gruncie obowiązującego prawa, jesteśmy dostatecznie przygotowani do wprowadzenia transakcji PPP jako stałego fragmentu gry rynkowej. Czy potrzebne jest szczególne uregulowanie prawne w tym zakresie na wzór rumuńskiej ustawy z 24 stycznia 2002 r. o umowach dotyczących partnerstwa publiczno-prywatnego? Wydaje się, że wstrzymywanie realizacji projektów PPP do czasu uchwalenia szczególnych przepisów jest nieuzasadnione. Obowiązujące w Polsce przepisy dają wystarczającą podstawę do zabezpieczenia na gruncie prawa cywilnego interesów zarówno sektora publicznego, jak i prywatnych inwestorów. Wszelkie przedsięwzięcia na styku interesów publicznych i prywatnych są szczególnie narażone na posądzenie o nieprawidłowe działanie urzędników państwowych lub samorządowych. Nadużyciom powinno skutecznie przeciwdziałać stosowanie przepisów o zamówieniach publicznych. Potrzeba jedynie trochę odwagi decydentów odpowiedzialnych za rozwój infrastrukturalny kraju w przełamywaniu stereotypów i barier psychologicznych i politycznych.Pomysł na finansowanie infrastruktury

Fascynujące możliwości zastosowania transakcji PPP związane są z budową sieci wodociągowej i kanalizacyjnej. Dotychczasowe projekty zawsze natrafiały na tę samą trudność, organizowane dla tego celu społeczne komitety lub spółki wodne cierpiały na brak funduszy, gdyż z braku wystarczających środków z budżetu musiały zbierać wpłaty od bezpośrednio zainteresowanych usługą odbiorców. Ze względu na szczupłość portfeli większości potencjalnych odbiorców, których nie było stać na jednorazową wysoką wpłatę na poczet inwestycji, proces inwestycyjny był wyjątkowo uciążliwy. Rozdrobnienie inwestorów biorących udziałów w przedsięwzięciu powodowało trudność w kontroli jego efektywności.

Udział prywatnego inwestora gwarantującego wystarczające nakłady finansowe dałby szansę efektywnego przeprowadzenia projektu, a powszechnie odczuwalną korzyścią byłoby rozłożenie spłaty inwestycji w dłuższym okresie. Inwestycja mogłaby mieć charakter samofinansujący się z pobieranych opłat za dostawę wody i odbiór ścieków bezpośrednio od odbiorców. Współpraca sektora publicznego, polegająca na udostępnieniu gruntów czy istniejących fragmentów infrastruktury, mogłaby prowadzić do zmniejszenia kosztów inwestycji, a przez to spowodować jej większą dostępność.

Najciekawszymi, choć trzeba uczciwie przyznać, że w polskich warunkach chyba najtrudniejszymi do przeprowadzenia, są projekty modernizacji i budowy infrastruktury drogowej. Warto zauważyć, że w ustawie o finansowaniu dróg publicznych z 1997 roku ustawodawca przewidział możliwość budowy, modernizacji, utrzymania i ochrony dróg publicznych przy udziale rzeczowym i pieniężnym prywatnego kapitału krajowego i zagranicznego. Istnieją zatem podstawy prawne, pozostaje więc wypracowanie takiego modelu ekonomicznego projektu, który umożliwi zagwarantowanie inwestorowi odpowiedniego zwrotu zainwestowanego kapitału. Przy inwestycjach na terenach zurbanizowanych niemożliwe będzie pobieranie opłat za przejazd bezpośrednio od użytkowników. Spłatę projektu musi przyjąć na siebie sektor publiczny.

Ciekawym rozwiązaniem dla zabezpieczenia dodatkowych źródeł przychodów, z których sektor publiczny może finansować swoje zobowiązania w ramach projektów PPP, jest niedoceniana instytucja opłat adiaceńskich. Zasady stosowania tych opłat zostały wyczerpująco uregulowane w art. 143 i 143 i następnych ustawy o gospodarce nieruchomościami z 1997 roku

Jak widać, możliwości zastosowania projektów PPP są ogromne. Ze strony sektora publicznego potrzebny jest jednak wyraźny sygnał zainteresowania rozwijaniem projektów PPP i na taki sygnał inwestorzy prywatni z pewnością odpowiedzą dużym zainteresowaniem. n

Współpraca:

Michael Scott z Altheimer

& Gray-Solicitors & U.S. Lawyers