Ubezpieczeniowy finisz w Unii

Proces dostosowywania naszego prawa ubezpieczeniowego do wspólnotowych standardów trwa nieprzerwanie od 1990 r. Od przyszłego roku w życie wejdą przepisy, które uwzględniają ostatnie dyrektywy Unii Europejskiej. Nie oznacza to, że prawo nie będzie ulegać dalszym zmianom. Urzędnicy unijni przygotowują już dyrektywy V generacji. Nasze ustawodawstwo będzie musiało implementować te rozwiązania.

Wszystko wskazuje na to, że 1 stycznia 2004 r. wejdzie w życie pakiet czterech ustaw o: działalności ubezpieczeniowej, nadzorze ubezpieczeniowym i emerytalnym oraz rzeczniku ubezpieczonych, pośrednictwie ubezpieczeniowym, o ubezpieczeniach obowiązkowych, Ubezpieczeniowym Funduszu Gwarancyjnym i Polskim Biurze Ubezpieczeń Komunikacyjnych. Ministerstwo Finansów, które przygotowało ustawy, twierdzi, że obecna zmiana prawa ubezpieczeniowego pozwoli w pełni dostosować krajowe przepisy do regulacji obowiązujących w Unii Europejskiej ("unijne" przepisy wejdą w życie w dniu naszej akcesji). Należy jednak zaznaczyć, że proces dostosowywania naszego prawa do wspólnotowych standardów trwa nieprzerwanie od blisko 13 lat (w tym czasie ustawę o działalności ubezpieczeniowej nowelizowano pięć razy) i będzie kontynuowany po wstąpieniu Polski do Unii.

Przełomowy akt prawny

Tworzenie przez kraje należące do Unii Europejskiej ponadnarodowych regulacji dotyczących sektora ubezpieczeń trwa już kilkadziesiąt lat. Wraz z nim postępował proces harmonizacji ustawodawstw państw członkowskich w tym zakresie. Ze zrozumiałych względów do 1989 r. Polska nie uczestniczyła w procesie tworzenia regulacji wspólnotowych dotyczących działalności sektora ubezpieczeń. Z tego powodu również krajowe prawo nie uwzględniało rozwiązań przewidzianych w unijnych dyrektywach. Przełomem była ustawa o działalności ubezpieczeniowej z 28 lipca 1990 r. Dokument ten wzorowano na obowiązujących wówczas w Unii Europejskiej standardach (dyrektywy ubezpieczeniowe I i II generacji). Od tej pory zezwolenie na prowadzenie działalności ubezpieczeniowej wydawał minister finansów. Firmy ubezpieczeniowe nie mogły zajmować się bezpośrednio żadną inną działalnością, poza ubezpieczeniową (i z nią związaną). Zezwolenie wydawano po spełnieniu szeregu wymagań kapitałowych - inwestorzy zostali zobowiązani do wykazania, że zakłady ubezpieczeń będą dysponowały środkami własnymi nie niższymi od minimalnego kapitału gwarancyjnego. Ponadto mieli przestawiać rachunek symulacyjny pierwszych trzech lat działalności, w którym wyszczególniano przewidywane wpływy ze składek, wypłaty odszkodowań oraz ogólną sytuację finansową. Członkom zarządu zakładu ubezpieczeń postawiono wymóg odpowiedniego wykształcenia i doświadczenia. Ustawa wprowadziła podział ryzyka według działów, grup i rodzajów ubezpieczeń. Zgodnie z nim, wyodrębniono dział ubezpieczeń na życie (dział I), w ramach którego klasyfikowano 3 grupy ubezpieczeń. Drugi dział to "pozostałe ubezpieczenia majątkowe i osobowe", na które składało się 18 grup ubezpieczeń. Podział ten w istotny sposób nakreślał nową architekturę rynku - od tej pory żadna z firm nie mogła prowadzić działalności w obu działach jednocześnie (konsekwencją tego przepisu było wyodrębnienie w 1991 r. z PZU - spółki PZU Życie). Możliwe było uzyskanie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie jednej lub więcej grup. Nadzór nad rynkiem sprawował minister finansów. W jego kompetencjach leżało zarówno zatwierdzanie statutów zakładów ubezpieczeń, jak i zmian do nich, a także standardowych ogólnych warunków ubezpieczeń. W ramach nadzoru nad rynkiem minister finansów mógł przeprowadzać kontrolę stanu majątkowego, żądać przekazywania niezbędnych danych dotyczących gospodarki finansowej. W sytuacji, gdy środki własne zakładu spadły poniżej wymaganego kapitału gwarancyjnego minister zatwierdzał krótkoterminowy plan wypłacalności. W określonych przypadkach, np. gdy zakład prowadził działalność z naruszeniem prawa, minister finansów mógł cofnąć mu zezwolenie. W sytuacji, gdy zakład ubezpieczeń nie wypełniał świadczeń bądź robił to z opóźnieniem lub częściowo, minister mógł zarządzić jego likwidację.

Zarówno ustawa, jak i późniejsze rozporządzenia do niej stworzyły podwaliny prawne gospodarki finansowej zakładów ubezpieczeń działających w Polsce. Zakłady zobligowano do tworzenia wystarczających rezerw na pokrycie bieżących i przyszłych zobowiązań z umów. Wprowadzono ograniczenia dotyczące lokat tzw. funduszu ubezpieczeniowego, określając ich katalog oraz limity, w jakich środki mogły być lokowane w poszczególne rodzaje lokat.

Zbliżanie prawodawstw

Przyjmując w 1994 r. Układ Europejski Polska zobowiązała się do stopniowego harmonizowania krajowego ustawodawstwa z obowiązującym we Wspólnocie Europejskiej.

W ramach tych działań 8 czerwca 1995 r. Sejm uchwalił nowelizację ustawy o działalności ubezpieczeniowej z 1990 r. Głównym celem zmian było wzmocnienie bezpieczeństwa finansowego sektora oraz wprowadzenie instytucjonalnych mechanizmów ochrony ubezpieczonych osób. Nowela ustawy w znacznym stopniu rozwinęła i sprecyzowała zapisy przyjęte pięć lat wcześniej. Zmodyfikowano w niej np. klasyfikację ubezpieczeń, dodając do działu I (ubezpieczenia na życie) dwie nowe grupy: ubezpieczenia rentowe (grupa IV) oraz wypadkowe i chorobowe jako uzupełnienie grup 1-3 (grupa V). Dział II zyskał nową nazwę - "pozostałe ubezpieczenia osobowe oraz ubezpieczenia majątkowe. W ramach działań mających na celu poprawę bezpieczeństwa sektora zwiększono wymagania stawiane firmom, które zamierzały prowadzić działalność ubezpieczeniową w Polsce, i określono przyczyny odmowy wydania zezwolenia. Występując o licencję inwestor miał obowiązek określić w planie działalności dane, które ze względu na zakres i skalę prowadzonej działalności były niezbędne do trwałej zdolności do wywiązywania się z zaciągniętych zobowiązań. W tym celu zobowiązano wnioskodawców do przedstawiania w dwóch wariantach - optymistycznym i realistycznym - rachunku symulacyjnego, obejmującego m.in. przypis składki, wysokość wypłaconych odszkodowań, koszty działalności, wysokość rezerw techniczno-ubezpieczeniowych. Zobowiązano zakłady, pod karą utraty zezwolenia, do rozpoczęcia działalności najpóźniej w rok po otrzymaniu licencji. Sprecyzowano wymagania wobec osób zasiadających w zarządzie - przynajmniej dwóch jego członków miało obowiązek posiadać wykształcenie i doświadczenie, niezbędne do prowadzenia zakładu ubezpieczeń.

W przepisach odnoszących się do gospodarki finansowej określono, że środki własne nie mogą być niższe niż wymagany margines wypłacalności. Kapitał gwarancyjny nie mógł być niższy niż określony dla każdej grupy ubezpieczeń i działalności reasekuracyjnej (rozporządzenie MF z 17 października 1995 r.). Wprowadzono ograniczenie, że suma ubezpieczenia na jedno ryzyko na udziale własnym nie może przekroczyć 25% łącznej wysokości kapitału własnego i rezerw techniczno-ubezpieczeniowych. Zmodyfikowano ograniczenia dotyczące rodzaju i limitów lokat funduszu ubezpieczeniowego. Rozszerzono katalog rezerw technicznych. Wprowadzono zasadę dopasowania aktywów i pasywów w jednej walucie (przynajmniej 80%). Znowelizowana ustawa uregulowała ściśle problematykę pośrednictwa ubezpieczeniowego - mogło ono być wykonywane wyłącznie przez osoby posiadające określone uprawnienia (agentów i brokerów).

Powstaje

nadzór ubezpieczeniowy

Nowela ustawy przewidywała powołanie nowej instytucji - Państwowego Urzędu Nadzoru Ubezpieczeń, której przekazano część dotychczasowych kompetencji ministra finansów. Jego prezesa powoływał premier na wniosek ministra finansów, wiceprezesa zaś minister samodzielnie. PUNU zyskał uprawnienia kontrolne i nadzorcze w stosunku do zakładów ubezpieczeń. Od tej pory na zakłady nałożono obowiązek składania w nadzorze kwartalnych i rocznych sprawozdań finansowych. Podobnie było z wzorami umów, wniosków czy tekstów ogólnych warunków ubezpieczenia. Urząd miał m.in. prawo do przeprowadzania kontroli zakładów ubezpieczeń, mógł żądać przekazywania dokumentów, wydawać zalecenia usunięcia nieprawidłowości. Gdyby ich nie wypełniono, nadzór mógł nałożyć karę finansową na zakład lub członków zarządu. PUNU mógł również wnioskować o zawieszenie lub odwołanie osób zasiadających w zarządzie czy wnioskować o zwołanie NWZA. W przypadku zagrożenia wypłacalności nadzór mógł żądać przedłożenia planu prawidłowych stosunków finansowych, po czym zatwierdzał plan krótkoterminowego podwyższania środków własnych. W sytuacjach skrajnych zyskał możliwość ustanowienia zarządu komisarycznego w zakładzie ubezpieczeń. PUNU sprawował nadzór nad działalnością brokerów. Nadzór wydawał również zezwolenia na prowadzenie czynności agencyjnych.

W kompetencji ministra finansów pozostały uprawnienia legislacyjne. Nadal wydawał on i cofał zezwolenia na prowadzenie działalności ubezpieczeniowej. Zatwierdzał statuty ubezpieczycieli i zmiany do nich (także Polskiej Izby Ubezpieczeń). Otrzymał uprawnienia do wydawania zgody na nabycie znaczących pakietów akcji zakładów ubezpieczeń. Powoływał Komisję Egzaminacyjną dla Aktuariuszy (ustawa stworzyła nowy zawód - aktuariusza -czyli matematyka ubezpieczeniowego).

W ramach przeprowadzonych zmian w ustawie powołano Rzecznika Ubezpieczonych, utworzono Polskie Biuro Ubezpieczeń Komunikacyjnych. Nowelizacja zmieniła również zakres zadań i strukturę Ubezpieczeniowego Funduszu Gwarancyjnego (zlikwidowano Fundusz Ochrony Ubezpieczonych).

Blisko, coraz bliżej Unii

Kolejne proeuropejskie zmiany wprowadziła nowelizacja ustawy z 10 grudnia 1998 r. Wynikały one ze zobowiązań przyjętych wraz z podpisaniem Traktatu Europejskiego. Zgodnie z wyznaczonym harmonogramem (zbliżał się koniec pierwszego etapu przejściowego) w naszym ustawodawstwie powinny były pojawić się zapisy zrównujące podmioty zagraniczne z krajowymi w zakresie wymogów podejmowania i prowadzenia działalności w Polsce. Usunięto ograniczenia dotyczące nabywania i obejmowania akcji przez inwestorów zagranicznych. Ponadto w ramach tej nowelizacji uregulowano również działalność zagranicznych zakładów ubezpieczeń poprzez oddziały główne (do tej pory określane jako przedstawicielstwa). Oddziały główne działają podobnie jak spółki akcyjne, z tym że za ich zobowiązania odpowiada całym swoim majątkiem zagranicznym zakład ubezpieczeń (do tej pory w Polsce wydano zezwolenia dla dwóch oddziałów). Ustawa określiła zasady funkcjonowania oddziału głównego, zakładu ubezpieczeń, a także wykonywanie nadzoru nad jego działalnością. Zezwolenie wydawano m.in. na podstawie zaświadczenia o wypłacalności zagranicznego zakładu ubezpieczeń wystawionego przez organ nadzoru państwa, w którym znajdowała się jego siedziba. Zagraniczny zakład, który chciał prowadzić działalność w formie oddziału głównego, miał obowiązek przedstawić statut zakładu, a także informacje na temat członków organów zarządzających. Aby móc prowadzić w tej formie działalność, zagraniczny zakład ubezpieczeń zobowiązany był do zdeponowania kaucji, która miała być zabezpieczeniem przyszłych zobowiązań. Musiał dysponować środkami własnymi ponad margines wypłacalności, wyliczony w oparciu o działalność oddziału głównego. Kolejnym obowiązkiem było tworzenie rezerw z tytułu zawartych przez oddział umów ubezpieczenia. Nadzór na oddziałami głównymi do czasu akcesji Polski do Unii Europejskiej spoczywał w rękach PUNU. Nowelizacja zaostrzyła również warunki lokowania środków z funduszu ubezpieczeniowego - od tej pory mogły być one lokowane w instrumenty finansowe, znajdujące się na terytorium Polski (co według prawników nie jest zgodne z zasadą swobody przepływu kapitału).

Kolejnych zmian dokonano w ramach nowelizacji ustawy o działalności ubezpieczeniowej z 21 lipca 2000 r. Najważniejsze z nich dotyczyły gospodarki finansowej zakładów ubezpieczeń. Na ubezpieczycieli nałożono obowiązek posiadania aktywów spełniających wymogi określone w ustawie, w wysokości nie niższej niż wartość rezerw techniczno-ubezpieczeniowych. Aktywa te powinny być zróżnicowane, a termin ich wymagalności zbieżny z zapadalnością zobowiązań. Powinny być również dokonane w walucie, w której ustalono zobowiązania. Ponadto nowelizacja zrównała zasady nabywania akcji i udziałów w zakładach ubezpieczeń działających w formie spółek akcyjnych, jak i towarzystw ubezpieczeń wzajemnych. Zmieniono również progi, jakich przekroczenie na WZA wymaga uzyskania przez inwestora zezwolenia ministra finansów, dostosowując ich wielkość do obowiązujących w Unii (20%, 33%, 50%).Ostatnia z nowelizacji ustawy o działalności ubezpieczeniowej z 15 marca 2001 r. dostosowywała jej zapisy do prawa o działalności gospodarczej. Wspomniana ustawa nakładała obowiązek określenia warunków i zakresu wykonywania działalności gospodarczej oraz udzielania na nią zezwolenia, jak i wskazania informacji i dokumentów wymaganych do złożenia wniosków o wydanie takiej zgody, czego próżno było szukać w ustawie o działalności ubezpieczeniowej. Zapisy uzupełniono, a minister finansów określił w rozporządzeniach wykaz dokumentów, które dołącza się do wniosku o wydanie zezwolenia działalności ubezpieczeniowej w Polsce, a także do wniosku o zmianę obszaru lub rzeczowego zakresu działania zakładu ubezpieczeń.

Ostatnie zmiany

przed akcesją

Ostatnie nowelizacje miały ograniczony zakres m.in. z tego względu, że Ministerstwo Finansów przygotowało pakiet ustaw ubezpieczeniowych, które miały w kompleksowy sposób uregulować krajowo ustawodawstwo ubezpieczeniowe, jak i dostosować je w pełni do standardów Unii Europejskiej. Pakiet trzech ustaw, który został przyjęty przez Sejm w połowie 2001 r., został jednak, ze względu na wysokie koszty, jakimi miał ponoć obciążyć budżet, zawetowany przez prezydenta Aleksandra Kwaśniewskiego. Nowo wybrany Sejm zajął się na nowo ustawami w 2002 r., a procedura parlamentarna zakończyła się w ostani czwartek (22 maja 2003 r.). Oczywiście, największe znaczenie dla krajowego sektora będzie miała ustawa o działalności ubezpieczeniowej. Wydaje się, że kluczowe zmiany wniesie rozdział 7 tego dokumentu, dotyczący swobody świadczenia usług ubezpieczeniowych. Zdaniem urzędników Ministerstwa Finansów, przepisy w nim zawarte stanowią pełne dostosowanie do ubezpieczeniowych dyrektyw unijnych II i III generacji. Zgodnie z art. 127, krajowy zakład ubezpieczeń będzie mógł wykonywać działalność ubezpieczeniową na terytorium dowolnego państwa członkowskiego Unii Europejskiej. Aby móc działać, firma nie będzie musiała uzyskiwać zezwolenia w każdym z tych państw - wystarczy, że takie zezwolenie wydał nasz organ nadzoru (do końca br. Minister Finansów, po tej dacie Komisja Nadzoru Ubezpieczeń i Funduszy Emerytalnych). Jest to zasada tzw. jednolitej licencji, według której krajowe zakłady ubezpieczeń oraz zakłady ubezpieczeń z państw członkowskich UE będą mogły działać na terenie wszystkich państw członkowskich UE. Podlegają one nadzorowi państwa macierzystego, czyli tego, w którym znajduje się ich siedziba i w którym uzyskały zezwolenie na wykonywanie działalności ubezpieczeniowej. Ponadto rozdział ten wskazuje prawo właściwe dla umowy ubezpieczenia zawieranej w ramach swobody świadczenia usług.

Większe kompetencje

nadzoru

Zgodnie z rekomendacjami opracowanymi przez przedstawicieli nadzorów finansowych państw członkowskich UE pod auspicjami Komisji Europejskiej (zawartymi w "Peer review report on effective financial services supervision in Poland"), w ustawach znacznie zwiększono kompetencje organu nadzoru. Od 1 stycznia w całości przejdzie on w ręce Urzędu Nadzoru Ubezpieczeń i Funduszy Emerytalnych. Zapisy, które znalazły się w ustawie o działalności ubezpieczeniowej, np. upoważniają organ nadzoru do: występowania o odwołanie członka zarządu, przy czym może on zawieszać członków zarządu do czasu rozstrzygnięcia wniosku o ich odwołanie. Nadzór będzie mógł też zażądać zwołania nadzwyczajnego walnego zgromadzenia oraz zawarcia konkretnych spraw w porządku obrad następnego walnego zgromadzenia. Będzie miał uprawnienia do delegowania swojego przedstawiciela do udziału w zgromadzeniu. Został również uprawniony do żądania zwołania zarządu oraz rady nadzorczej zakładu ubezpieczeń i umieszczenia konkretnych spraw w porządku ich obrad. Nadzór będzie mógł wydawać zalecenia dla zakładu ubezpieczeń w celu zapewnienia zgodności ich działalności z prawem, statutem lub planem działalności. Zgodnie z zapisami ustawy o nadzorze ubezpieczeniowym i emerytalnym oraz Rzeczniku Ubezpieczonych, Komisja będzie mogła ściśle współpracować z innymi organami nadzoru finansowego (np. Komisją Nadzoru Bankowego czy KPWiG). Ponadto będzie mogła zawierać porozumienia o współpracy i wymianie informacji z innymi organami nadzoru ubezpieczeniowego.

Komunikacyjne dostosowanie

Znaczące zmiany w ustawodawstwie niesie ustawa o ubezpieczeniach obowiązkowych, Ubezpieczeniowym Funduszu Gwarancyjnym i Polskim Biurze Ubezpieczycieli Komunikacyjnych. Dostosowuje ona nasze prawo do wymagań czterech tzw. komunikacyjnych dyrektyw UE. Zgodnie z zapisami tej ustawy, od tej pory nie będzie już kontroli spełnienia obowiązku zawarcia umowy ubezpieczenia OC posiadaczy pojazdów mechanicznych w odniesieniu do pojazdów z państw członkowskich (dowodem ubezpieczenia będzie tablica rejestracyjna). Polacy nie będą już musieli wykupywać "zielonej karty" przy wjeździe do kraju będącego członkiem Wielostronnego Porozumienia Gwarancyjnego (należą do nich wszystkie kraje UE). Ustawa wyodrębnia wysokość minimalnej sumy gwarancyjnej w odniesieniu do szkód osobowych i szkód w mieniu powstałych w wyniku wypadku. Nakłada na Ubezpieczeniowy Fundusz Gwarancyjny obowiązek spełnienia świadczenia w przypadku zaistnienia sporu pomiędzy Funduszem a zakładem ubezpieczeń dotyczącym tego, która ze stron jest odpowiedzialna za bezzwłoczne wypłacenie odszkodowania. Nakazuje utworzenie przy UFG ośrodka informacji, który będzie gromadził dane dotyczące ubezpieczonych kierowców, uczestników zdarzeń drogowych, etc.

Ponadto nakłada na każdy z zakładów ubezpieczeń prowadzących ubezpieczenie OC komunikacyjne obowiązek ustanowienia w każdym państwie UE reprezentanta do spraw roszczeń.