Plan racjonalizacji wydatków jest ryzykowny

Zaprezentowany przez premiera Leszka Millera plan redukcji wydatków budżetowych zmniejsza niebezpieczeństwo kryzysu finansów publicznych, ale go nie eliminuje. Na dodatek jego realizacja obwarowana jest wieloma warunkami.

Teoretycznie wszystko jest proste: jeśli zbliżamy się do ostrożnościowych, konstytucyjnych wskaźników, pokazujących relację zadłużenia finansów publicznych do PKB, trzeba ograniczać deficyt budżetowy. Mniejszy deficyt jest poza tym korzystny dla rozwoju gospodarczego. Z tym w tej chwili mało kto polemizuje (keynsizm staje się coraz mniej popularny, ponieważ w wielu przypadkach po prostu się nie sprawdził). W czym więc problem? Oczywiście w tym, jak to zrobić w praktyce. Czyli, jak uzyskać zgodę swojego zaplecza politycznego i akceptację społeczną dla cięcia wydatków. Bez pierwszego nawet najlepszy plan pozostanie tylko stertą papierów. Bez drugiego jego realizacja może się okazać bardzo trudna lub wręcz niemożliwa. Projekt rządowy ma więc być złotym środkiem, który z jednej strony nie będzie zbyt kosztowny dla społeczeństwa, z drugiej zaś będzie wystarczający, aby zapobiec katastrofie finansów publicznych.

Czy założenia się

sprawdzą?

Rząd przyjął optymistyczny scenariusz przyspieszonego wzrostu gospodarczego. Jeśli jednak uznamy, że Polska rozpoczyna kolejny cykl koniunkturalny, to wydaje się, że prognozy rządowe nie są zbyt optymistyczne. Oczywiście, przy założeniu, że spełnione zostaną określone warunki. Chodzi o sytuację międzynarodową, z drugiej strony o odpowiednie działania wewnętrzne. Praktycznie wszystkie międzynarodowe ośrodki zakładają przyspieszenie wzrostu PKB w najbliższych latach. Szczególnie istotna jest dla nas sytuacja w gospodarkach Unii Europejskiej. W większości krajów rozpoczęto działania naprawcze, najbardziej spektakularne w Niemczech. Kraj ten już zaczyna odnotowywać poprawę wskaźników makroekonomicznych. Przeforsowanie programu reform (głównie prawa pracy, zabezpieczenia socjalnego i sytemu podatkowego) powinno tę poprawę ugruntować.

Sytuacja wewnętrzna zależeć będzie m.in. od realizacji planu racjonalizacji wydatków budżetowych. Ale także zmian ustawodawczych dotyczących np. funkcjonowania przedsiębiorstw. O ile w pierwszych dwóch latach działalności rząd niewiele zrobił w tej kwestii, o tyle w tej chwili sytuacja zaczyna się poprawiać. Dzieje się tak na przykład za sprawą ustawy o wolności gospodarczej oraz zmian w ustawie o CIT i o PIT (o ile oczywiście wejdą w życie). Szalenie istotne dla nas będzie również to, czy i w jakim stopniu uda się wykorzystać środki pomocowe z UE. Ten element jest ustawicznie podkreślany i także powinien być w centrum zainteresowań rządu.

Dużo zmiennych

Najsłabszym elementem założeń jest kwestia wyboru maksymalnego poziomu zadłużenia finansów publicznych względem PKB. W praktyce ocieramy się bowiem o 60-proc. poziom. 59,4% w roku 2006 daje jedynie 0,6% PKB rezerwy, czyli około 6 mld zł. Biorąc pod uwagę część zadłużenia denominowanego w walutach obcych, ta rezerwa zniknie przy spadku kursu złotego o około 5% w stosunku do wielkości prognozowanych przez rząd, a więc przy stosunkowo niewielkiej obniżce (dodajmy jednak, że nasze wejście do Unii Europejskiej może być silnym czynnikiem stabilizującym rynek walutowy). Jeśli rządowe postulaty nie zostaną zrealizowane w całości, wspomniana rezerwa jeszcze się skurczy. Oczywiście, problem dotyczy także innych zmiennych, wpływających na wysokość długu publicznego. Przyjęte wielkości makroekonomiczne (jak choćby dynamika PKB, wysokość inflacji czy też wysokość stóp procentowych) determinują założenia dotyczące dochodów i wydatków budżetowych. W tym jednak przypadku dla utrzymania zakładanych poziomów deficytu budżetowego wystarczyłoby dokonanie dodatkowych cięć w budżetach na poszczególne lata. W tym sensie program rządu można traktować jako swoisty plan minimum.

Trudne

konsultacjePlan rządowy zakłada dwojakiego rodzaju działania. Pierwsza grupa to takie posunięcia, które są już de facto zaakceptowane przez Radę Ministrów i mają na celu uporządkowanie sytuacji głównie w administracji publicznej. Mają one przynieść około 20 mld zł oszczędności. Druga grupa to działania dotyczące przede wszystkim zmian w zabezpieczeniu socjalnym. Wydatki z tym związane mają się zmniejszyć o 12 mld zł. W sumie więc oszczędności mają wynieść 32 mld zł w ciągu najbliższych czterech lat.

Niestety, problem w tym, że akceptacja rządu nie wystarczy, konieczna jest jeszcze zgoda parlamentu. W przypadku części socjalnej będziemy jeszcze mieli do czynienia z konsultacjami społecznymi. I tu rodzi się problem. Czy uda się zakończyć konsultacje sukcesem? Każdy miliard złotych wykreślony z projektu przybliża nas do granicy 60% długu w stosunku do PKB. A osiągnięcie tego poziomu oznacza po prostu katastrofę. Gigantyczne cięcia wydatków w celu zrównoważenia budżetu doprowadzą do zahamowania wzrostu i odczuje je każdy. I to zdecydowanie silniej niż te zmiany, które proponuje rząd.

Ryzykowna gra

Plan rządu jest więc szalenie ryzykowny. Z jednej strony wymaga zgody społecznej na znaczną część posunięć, z drugiej zaś opiera się na dość optymistycznych założeniach, przede wszystkich dotyczących sytuacji makroekonomicznej. Przy spełnieniu wszystkich warunków docieramy w okolicę 60% zadłużenia wobec PKB, pozostawiając bardzo mały margines. W dodatku pierwszy etap silnych cięć przewidziany jest na rok 2005, czyli na rok wyborczy, co może wyraźnie osłabić determinację do ich przeprowadzenia.

Plan absolutnego minimum

Rząd zrobił ważny krok naprzód. Oczywiście, że mógłby to być krok większy, gdyby zapadła decyzja o jeszcze głębszej reformie, przynoszącej większe oszczędności. W najbliższych miesiącach podczas konsultacji społecznych przekonamy się, jak silny jest opór materii i czy Rada Ministrów mogła próbować zrealizować jeszcze odważniejsze programy. Nie ulega bowiem wątpliwości, że rząd nie decyduje się na radykalne kroki w stosunku do nierentownych branż czy też poszczególnych zakładów. Najlepszym przykładem jest choćby koncepcja zmian w PKP. Plan rządu jest dokumentem, którego realizacja w całości lub prawie w całości zdecydowanie zmniejszy prawdopodobieństwo załamania finansów publicznych. Maleje niebezpieczeństwo osiągnięcia poziomu 60% zadłużenia w stosunku do PKB. Maleje, ale jest. Pod tym względem jest to plan absolutnego minimum. Niewykluczone więc, że - nawet jeśli projekt wejdzie w życie - w 2005 roku nowy rząd zmuszony będzie do pogłębiania reform. Prawdopodobieństwo osiągnięcia progu 60% w 2005 r. jest niewielkie. Oczywiście w przypadku realizacji rządowych założeń i braku nadzwyczajnych wydarzeń na rynkach finansowych. Warunków zażegnania katastrofy finansów publicznych jest więc, niestety, wiele.