Czy Polska musi wprowadzać euro?

Od czasu, kiedy przystąpiliśmy do Unii Europejskiej, coraz częściej zaczynają padać pytania: czy i kiedy Polska przystąpi do strefy euro i zastąpi złotego przez walutę europejską.

Nasz rząd złożył w tym zakresie deklarację - tzw. program konwergencji - mówiący, że wymogi wprowadzenia euro postaramy się spełnić w ciągu najbliższych 3-4 lat. Czy to oznacza, że za 5 lat na pewno w naszych portfelach zjawią się nowe, europejskie banknoty?

Oczywiście, że nie. Po pierwsze i najważniejsze, nie należy uważać, że członkostwo w Unii Europejskiej automatycznie spowoduje szybkie członkostwo w strefie euro (por. ramka 1). Droga do zastąpienia złotego jest dość ciernista i z pewnością zajmie sporo czasu. Co więcej, jeśli w Polsce nie będzie zgody co do wprowadzenia euro (a biorąc pod uwagę fakt, że oznacza to zmiany w konstytucji, niemal na pewno będzie wymagać przeprowadzenia ogólnonarodowego referendum), nawet spełnienie formalnych kryteriów nie musi wcale oznaczać, że to zrobimy. Biorąc dodatkowo pod uwagę wyraźną niechęć obecnych członków strefy euro do przyjmowania nowych krajów o dość słabych gospodarkach, można stwierdzić, że Polska przystąpi do strefy euro tylko w przypadku powodzenia potrójnego wysiłku: na rzecz spełnienia kryteriów członkostwa, przekonania naszych europejskich partnerów, że jesteśmy naprawdę gotowi, i przekonania naszego społeczeństwa, że nam się to opłaca.

Decyzja musi nastąpić na podstawie dwóch zasadniczych przesłanek. Po pierwsze, powinniśmy sami umieć realistycznie ocenić naszą gotowość do członkostwa (pomaga w tym teoria ekonomii, por. ramka 2). Po drugie, musimy stwierdzić, jak kosztowne jest wypełnienie kryteriów wprowadzenia euro (por. ramka 3) i zdobyć się na niezbędny wysiłek, aby tego dokonać.

Czy spełnienie kryteriów będzie wymagało dużego wysiłku? Na pierwszy rzut oka, nie jesteśmy wcale aż tak daleko od tego celu (por. ramka 4) - w 2003 roku znacznie bliżej, niż była jeszcze 6 lat temu Grecja. Jednak trendy nie są wcale dobre. W 2004 roku z pewnością nastąpi pogorszenie w zakresie kluczowego wskaźnika - deficytu sektora publicznego. Nie wiadomo, na ile szybko da się obniżać deficyt w kolejnych latach, wymaga to bowiem zdecydowanych reform finansów publicznych - a na to, jak widać, polscy politycy nie są gotowi.

A tymczasem do strefy euro warto dążyć, aby mieć mocny i stabilny pieniądz, niską inflację i niskie stopy procentowe (por. ramka 5). Tyle że droga ta z pewnością nie będzie dla Polski łatwa.

Ramka 1. Czy i kiedy Polska musi wprowadzić euro?

Przystępując do Unii Europejskiej, Polska zobowiązała się również wstąpić do Unii Gospodarczej i Walutowej (UGW), czyli wprowadzić euro. Nasz traktat akcesyjny nic jednak nie mówi, kiedy powinniśmy to zrobić. W świetle praktycznych rozwiązań obowiązujących w Unii, nie oznacza to narzucenia naszemu krajowi jakiegokolwiek ścisłego kalendarza zastąpienia waluty krajowej przez europejską. Euro wprowadzimy wtedy, kiedy będziemy na to gotowi.

Dlaczego data ta nie jest znana?

Wprowadzenie euro następuje po wypełnieniu przez kraj kryteriów konwergencji (tzn. formalnych warunków przystąpienia do strefy euro), złożeniu odpowiedniego wniosku i zaakceptowaniu go przez Radę Unii Europejskiej. Obowiązek taki spoczywa na wszystkich krajach członkowskich Unii, z wyjątkiem Danii i Wielkiej Brytanii.

Oznacza to jednak, że:

- Wprowadzenie euro może nastąpić dopiero po wypełnieniu przez kraj kryteriów konwergencji. Jak długo Polska nie będzie spełniać tych kryteriów, nie zostanie członkiem strefy euro. Komisja Europejska ma wprawdzie prawo i obowiązek popędzać nas na tej drodze, ale praktycznych narzędzi zmuszenia nas do wypełnienia kryteriów konwergencji właściwie nie ma (teoretycznie może obciąć nam część transferów, w praktyce jest to jednak bardzo mało prawdopodobne).

- Nawet w momencie wypełnienia kryteriów, złożenie wniosku wcale nie jest przymusowe. Wiele mówiący jest w tym zakresie przykład Szwecji - kraju, który podobnie jak Polska zobowiązał się do wprowadzenia euro. Szwecja wypełnia wprawdzie wszystkie warunki członkostwa w UGW, jednak wobec wyrażonego w powszechnym referendum braku społecznej aprobaty dla wprowadzenia euro, nie składa wniosku o członkostwo.

- Wreszcie, nawet wypełnienie kryteriów i złożenie wniosku nie gwarantuje jego pozytywnego rozpatrzenia przez Radę Unii Europejskiej - na podstawie nowo przyjętej konstytucji unijnej bowiem, wymaga to rekomendacji ze strony obecnych krajów członkowskich strefy euro (w praktyce, zgody Francji i Niemiec).

Ramka 2. Kiedy warto stosować wspólną walutę?

(teoria optymalnych obszarów walutowych)

O tym, kiedy warto zastąpić walutę krajową przez walutę wspólną - np. euro - przesądza teoria optymalnych obszarów walutowych, zapoczątkowana przez Roberta Mundella, laureata ekonomicznej Nagrody Nobla w 1999 roku.

Teoria precyzuje warunki, w których grupie krajów warto zrezygnować z walut narodowych (a zatem również z własnej polityki pieniężnej i kursowej) i przyjąć wspólną walutę. Niesie ona, oczywiście, ze sobą korzyści natury mikroekonomicznej - m.in. eliminację ryzyka kursowego, niższe koszty transakcyjne, wzrost konkurencyjnej presji rynkowej, spadek niepewności co do zmian relatywnych cen i wydłużenie horyzontu inwestycyjnego.

Głównym problemem związanym z wprowadzeniem wspólnej waluty jest ryzyko wystąpienia tzw. asymetrycznego szoku, czyli takiego pogorszenia sytuacji gospodarczej (np. wskutek wahań koniunkturalnych czy perturbacji na rynkach światowych), które dotknie ten właśnie kraj, a nie dotknie pozostałych krajów tworzących obszar wspólnej waluty. Kraj mający własną walutę zastosowałby wówczas narzędzia polityki makroekonomicznej (zwłaszcza kursowej i pieniężnej) dla przeciwdziałania niekorzystnym zjawiskom - np. w przypadku spadku eksportu mógłby zdewaluować walutę, aby zachęcić krajowych producentów do poszukiwania nowych, zagranicznych rynków zbytu, albo obniżyć stopy procentowe, aby zrekompensować spadek eksportu większym popytem na rynku krajowym.

Kraj, który przystąpił do strefy euro, nie może liczyć na taką zmianę polityki gospodarczej. Zgodnie z analizą Mundella, uniknięcie w takiej sytuacji trwałego wzrostu bezrobocia, jest możliwe w przypadku spełnienia następujących warunków:

- Wysokiego stopnia elastyczności płac, pozwalającego obniżyć jednostkowe koszty pracy w kraju dotkniętym asymetrycznym szokiem, a w ślad za tym zwiększyć jego konkurencyjność i eksport, produkcję i zatrudnienie.

- Wysokiego stopnia mobilności siły roboczej, co oznacza możliwość odpływu siły roboczej z kraju dotkniętego asymetrycznym szokiem do krajów, których sytuacja gospodarcza jest lepsza.

- Wysoki stopień mobilności kapitału, co zapewnia przyspieszony napływ kapitału do kraju dotkniętego asymetrycznym szokiem i przyspieszenie wzrostu (kapitał napływa do tego kraju ze względu na wzrost bezrobocia i spadek kosztów pracy).

- Wysoki stopień transferów fiskalnych między krajami (regionami), pozwalający na wzrost popytu rynkowego w kraju dotkniętym asymetrycznym szokiem (np. transferów z budżetu Unii Europejskiej).

- Wysoki poziom rozwoju handlu wewnątrzgałęziowego (tzn. eksportu i importu o charakterze kooperacyjnym), co oznacza znaczne upodobnienie struktur produkcji i zmniejsza ryzyko wystąpienia asymetrycznych szoków.

Ramka 3. Kryteria konwergencji z Maastricht

Traktat o Unii Europejskiej, podpisany 7.02.1992 r. w Maastricht, wszedł w życie 1.11.1993 r. Najważniejszą gospodarczą decyzją było utworzenie, do 1.01.1999 r., Unii Gospodarczej i Walutowej, a więc wprowadzenie wspólnej waluty euro (fizyczne wprowadzenie banknotów i monet euro nastąpiło w 2002 roku).

Najwięcej emocji oraz powszechnej uwagi przyciągał od początku artykuł traktatu, precyzujący kryteria, które muszą spełnić kraje UE pragnące przystąpić do UGW (tzw. kryteria konwergencji lub nominalnej konwergencji). Artykuł (wraz ze specjalnym protokółem precyzuje cztery kryteria:

- wysoki stopień stabilności cen, czyli inflacja nie wyższa niż o 1,5 punktu procentowego od średniej z trzech krajów UE o najniższej inflacji;

- stabilność finansów publicznych, co oznacza nie większy od 3% PKB deficyt sektora publicznego (lub stały, znaczący spadek deficytu, zbliżający go do wartości kryterium), oraz nie większy od 60% PKB poziom długu publicznego (lub zadowalający, poważny spadek relacji długu do PKB, zbliżający go do wartości kryterium);

- stabilność kursu walutowego, co oznacza przestrzeganie co najmniej przez dwa poprzedzające lata przedziału wahań kursowych dozwolonych przez Mechanizm Kursów Walutowych (ERM, obecnie ERM2) obecne dozwolone wahania kursu wynoszą +/-15%;

- trwałość osiągniętej konwergencji, potwierdzoną zbieżnością długoterminowych stóp procentowych (długoterminowe stopy procentowe nie więcej niż o dwa punkty procentowe wyższe od odnotowanych w trzech krajach UE o najniższej inflacji).

Warto zauważyć, że interpretacja czterech kryteriów przez Komisję Europejską i Europejski Bank Centralny różniła się stopniem rygorystyczności. W przypadku stabilności kursu zastosowano podejście bardzo ostre, nie zezwalające na poważną skalę dewaluacji wobec walut innych krajów, ale zezwalające na jej aprecjację. W przypadku deficytu sektora publicznego, przymknięto oko na zastosowaną w niektórych krajach członkowskich (zwłaszcza Francji i Niemczech) "twórczą rachunkowość", sztucznie obniżającą wielkość deficytu w 1998 roku. W przypadku długu publicznego, pogodzono się z długiem przekraczającym 60% PKB w przypadku 8 na 12 krajów, tworzących obecnie strefę euro.

W czerwcu 1997 r. Rada Europejska przyjęła Pakt Stabilności i Wzrostu, zaostrzający wymagania w stosunku do krajów członkowskich UGW w zakresie kontroli deficytu sektora publicznego. Zgodnie z postanowieniami Paktu, deficyt nie może przekroczyć 3% PKB w żadnym momencie cyklu koniunkturalnego. W konsekwencji zaleca się, aby w okresie dobrej koniunktury budżety były zrównoważone lub znajdowały się w nadwyżce. Dodatkowo, w przypadku przekroczenia przez kraj UGW poziomu 3% deficytu, Pakt wprowadza możliwość kar finansowych sięgających od 0,2 do 0,5% PKB. Pierwsza próba nałożenia takich kar na Francję i Niemcy (w 2003 roku) nie powiodła się, bo przeciwna była większość krajów UE. Obecnie w kolejce do kary stanie najprawdopodobniej aż 5 krajów!

Ramka 4. Jak daleko Polsce do spełnienia kryteriów

konwergencji?

W 2003 roku Polska spełniała 3 spośród 5 warunków wprowadzenia euro. Inflacja kształtowała się na poziomie 0.7% i była znacznie niższa od inflacji w strefie euro, oprocentowanie 10-letnich obligacji skarbowych, choć wyższe od obserwowanego w strefie euro, mieściło się w dozwolonych granicach odchylenia, a dług publiczny kształtował się na poziomie poniżej 50% PKB i nie zbliżał się nawet do wymaganego przez UGW limitu 60%.

Kryterium uczestnictwa w ERM2 Polska oczywiście nie wypełniała, bo nie istniała możliwość przystąpienia do mechanizmu stabilizacji kursów walutowych przed wstąpieniem do Unii Europejskiej (biorąc pod uwagę zmiany kursu walutowego w 2003 roku, można sądzić, że złoty mógłby spełnić wymogi).

Kryterium niespełnionym było natomiast kryterium deficytu sektora publicznego (czyli łącznego deficytu budżetu państwa, samorządów i funduszy pozabudżetowych). W zależności od metody pomiaru wyniósł on między 3.9 a 5.5% PKB (Polska ma dobre powody, aby spierać się z europejskim urzędem statystycznym Eurostat o metodę pomiaru, nie jest więc jasne, która z powyższych liczb jest prawdziwa).

Niestety, sytuacja nie jest wcale aż tak wesoła, jak to na oko wygląda. Inflacja w 2003 roku była w Polsce nieco sztucznie zaniżona przez bardzo słaby popyt na rynku, a obecnie wzrasta. Podobnie wzrastają stopy procentowe, tak że dziś już nie spełniamy wymogu kryterium. Złoty nadal nie jest przyłączony do ERM2, a na rynku walutowym panuje nerwowość. Wreszcie, co najgorsze, nasz deficyt sektora publicznego w 2004 roku wzrośnie, a relacja długu publicznego do PKB szybko się podnosi.

Ramka 5. Dlaczego warto być w strefie euro?

Odpowiedź na to pytanie jest dość skomplikowana i wymaga zważenia kosztów i korzyści. Jednak najprostszą informację na ten temat zawiera poniższy wykres. Jak pokazuje wykres, nawet w przypadku krajów o tradycjach wysokiej inflacji (a także nadmiernych deficytów i wysokich stóp procentowych), członkostwo w strefie euro spowodowało gwałtowny spadek oczekiwań inflacyjnych i dynamiki cen. Ludzie po prostu uwierzyli w to, że euro będzie mocną i stabilną walutą - stabilniejszą od drachmy, pesety, lira, franka czy escudo.