Koniunktura a sytuacja budżetu

Rząd przesłał do Sejmu projekt budżetu na rok 2005. Po kilku latach nieprzerwanie złych informacji o stanie polskich finansów publicznych - od pamiętnej "dziury Bauca" w 2001 r. poczynając - po raz pierwszy dostaliśmy informację o poprawie sytuacji.

Właściwa ocena skali poprawy wymaga jednak zwrócenia uwagi na fakt, który jest w Polsce chyba nie do końca w pełni uświadamiany. Jest to związek sytuacji budżetowej z koniunkturą gospodarczą, a więc z dynamiką PKB i popytu krajowego. Budżety w latach 2004-2005 konstruowane są w warunkach ponownego ożywienia gospodarczego, przy wzroście PKB najprawdopodobniej przekraczającym 5%. To spora różnica w porównaniu z budżetami z lat 2001-2002, które trzeba było realizować przy gospodarce rosnącej w tempie 1% rocznie.

Koniunktura gospodarcza wywiera ogromny wpływ na sytuację budżetu, a przede wszystkim na relację wydatków sektora publicznego do PKB (por. ramka 1). Relacja ta zwykle gwałtownie wzrasta w okresie spowolnienia gospodarczego i obniża się w czasie przyspieszenia. Przy względnej stabilności relacji dochodów podatkowych do PKB oznacza to, że w okresach spowolnienia deficyt fiskalny zwykł się zwiększać, a w okresach przyspieszenia spadać, nawet jeśli minister finansów w rzeczywistości nie podejmowałby żadnych działań na rzecz zmiany polityki fiskalnej (por. ramka 2). Nie jest to jednak zjawisko trwale zmieniające sytuację finansów publicznych. Gospodarka rynkowa rozwija się przecież w sposób cykliczny, a po każdym okresie recesji musi następować poprawa, więc efekty cykliczne (por. ramka 3) w dłuższym okresie powinny się wzajemnie kompensować.

Dzięki odpowiedniej metodologii, efekty cykliczne mogą być wyeliminowane z oceny sytuacji finansów publicznych (por. ramka 3). Może się wówczas okazać, że rzeczywiste zmiany przebiegają inaczej, niż to się może wydawać (por. ramka 4).

Z taką sytuacją mieliśmy również do czynienia w Polsce (por. ramka 5). Analiza uwzględniająca wpływ koniunktury gospodarczej na deficyt sektora publicznego pokazuje, że efekty "dziury Bauca" nie były tak straszne, jak się powszechnie uważa. Fatalny dla polskich finansów publicznych był za to rok obecny. Zaproponowany przez ministra Gronickiego budżet na rok 2005 jest niewątpliwie znacznie lepszy od tegorocznego. Należy jednak pamiętać, że pewna część poprawy bierze się po prostu z lepszej koniunktury gospodarczej. Jest więc trochę lepiej, ale większość pracy nad naprawą finansów publicznych jest wciąż przed nami.

Ramka 1. Wpływ koniunktury gospodarczej na dochody i wydatki budżetowe

Dochody i wydatki sektora publicznego (tzn. zarówno budżetu centralnego, jak samorządów i funduszy pozabudżetowych) w różny sposób reagują na zmiany sytuacji gospodarczej kraju. W rezultacie, koniunktura gospodarcza ma znaczący wpływ na kształtowanie się deficytu fiskalnego, czyli różnicy pomiędzy dochodami a wydatkami sektora publicznego.

1. W przypadku dochodów, w głównej mierze pochodzących z różnego rodzaju podatków, mamy zazwyczaj do czynienia ze względnie stabilną relacją w stosunku do PKB. Jest to wynikiem stałości stawek podatkowych (oczywiście, z wyjątkiem sytuacji gwałtownych reform systemu podatkowego), stosowanych zazwyczaj ad valorem - czyli w stałej proporcji do opodatkowanego dochodu. Jeśli więc szybciej wzrasta PKB, szybciej rosną dochody oraz sprzedaż towarów i usług, a zatem szybciej rosną też wpływy podatkowe. Odwrotnie, przy słabej koniunkturze i spadającym PKB, spadać będą również dochody sektora publicznego.W sumie więc, dochody sektora publicznego w sposób szybki dostosowują się do sytuacji gospodarczej.

2. Inaczej rzecz wygląda w przypadku wydatków. Rzadko wydatki sektora publicznego w płynny sposób dostosowują się do sytuacji gospodarczej. Część z nich charakteryzuje się własną dynamiką, niemal całkowicie niezależną od dynamiki PKB, część reaguje na zmiany koniunktury gospodarczej, ale z poważnym opóźnieniem, część wreszcie zachowuje się niemal dokładnie odwrotnie niż PKB. Przykłady takich wydatków to:

l Wydatki o własnej dynamice, niezależnej od PKB - to np. wydatki na renty i emerytury, które rosną głównie w zależności od tempa przyrostu liczby osób uprawnionych oraz obowiązujących zasad wyliczania i indel Wydatki reagujące z opóźnieniem na zmiany koniunktury - to np. płace w sektorze publicznym. W okresie powolnego wzrostu gospodarczego, wysokie bezrobocie hamuje wzrost płac. Kiedy dynamika PKB wzrasta, bezrobocie zaczyna spadać, ale z pewnym opóźnieniem. Żądania płacowe narastają stopniowo, dopiero wtedy, kiedy wyraźnie widać już spadek bezrobocia. Odwrotnie, jeśli dynamika PKB zaczyna się obniżać, a bezrobocie jest ciągle jeszcze niskie, pracownicy sektora publicznego nadal domagają się podwyżek płac.

l Wydatki reagujące na zmiany koniunktury w sposób odwrotny - to np. wydatki na zasiłki dla bezrobotnych. Jeśli koniunktura pogarsza się, wydatki te wzrastają (bo wzrasta bezrobocie), jeśli koniunktura się poprawia, wydatki spadają (wzrasta zatrudnienie).

Generalnie więc, o ile dochody dość gładko dostosowują się do koniunktury gospodarczej, wydatki nie.

Ramka 2. Wpływ koniunktury gospodarczej

na deficyt fiskalny

Ponieważ wpływ koniunktury na wydatki i dochody sektora publicznego jest różny, wiedzie to do wyraźnych związków pomiędzy sytuacją finansów publicznych a dynamiką PKB. Relacja dochodów sektora publicznego do PKB pozostaje zazwyczaj dość stabilna, niezależnie od sytuacji gospodarczej (tzn. dochody zmieniają się mniej więcej w takim tempie, jak PKB).

W przypadku wydatków, generalną tendencją jest opóźnienie zmian dynamiki w stosunku do PKB. Jeśli dynamika PKB przyspiesza, wydatki początkowo rosną nadal powoli. Dopiero po pewnym czasie przyspieszają, często bardziej niż PKB.

W efekcie takich reakcji, w okresie kiedy gospodarka przyspiesza, relacja wydatków budżetowych do PKB wyraźnie spada, a kiedy gospodarka spowalnia, relacja ta silnie wzrasta. Ponieważ relacja dochodów do PKB pozostaje względnie stabilna, efektem tego są charakterystyczne zmiany relacji deficytu sektora publicznego do PKB.

W okresie, gdy gospodarka przyspiesza, relacja deficytu do PKB spada, a kiedy gospodarka spowalnia, relacja deficytu do PKB gwałtownie wzrasta. Zmiany te nie mają wiele wspólnego z rzeczywistym stanem finansów publicznych. Są po prostu specyficznym efektem wpływu zmian koniunktury gospodarczej na sytuację finansów publicznych.

Ramka 3. Efekt cykliczny

Aby badać rzeczywistą sytuację finansów publicznych, niezbędne jest oddzielenie zmian wywołanych koniunkturą gospodarczą od zmian, które są wynikiem prowadzonej polityki gospodarczej (np. reform podatkowych, reform sektora publicznego lub odwrotnie - świadomego zwiększania skali wydatków publicznych, celem wzrostu obecności państwa w gospodarce).Metodologię służącą takiej analizie opracowała wiele lat temu Organizacja Współpracy Gospodarczej i Rozwoju (OECD). Idea tej metody jest prosta. W uproszczeniu: zamiast patrzeć na rzeczywiste dochody i wydatki publiczne, dokonuje się - metodami ekonometrycznymi - projekcji, pokazującej, w jaki sposób powinny się zachować dochody i wydatki w danym roku, gdyby nie nastąpiły żadne zmiany polityki gospodarczej, a jedynym czynnikiem wpływającym na zmiany była dynamika PKB. W ten sposób szacuje się tzw. efekt cykliczny, czyli wpływ koniunktury gospodarczej na sytuację finansów publicznych w danym kraju.

Jeśli od obserwowanego w danym roku deficytu odejmiemy oszacowany w opisany powyżej sposób efekt cykliczny, to co pozostanie to tzw. deficyt dostosowany cyklicznie (lub deficyt strukturalny). Deficyt dostosowany cyklicznie można też zdefiniować następująco: jest to deficyt, który występowałby, gdyby w gospodarce cały czas panowała dobra koniunktura. Miara ta pokazuje zmiany w sytuacji finansów publicznych, które są wynikiem zmian polityki gospodarczej danego kraju.

Ramka 4. Analiza sytuacji finansów publicznych

z uwzględnieniem efektu cyklicznego

Uwzględnienie efektu cyklicznego może powodować, że nasza ocena sytuacji finansów publicznych danego kraju ulega zmianie. W analizie sytuacji finansów publicznych efekty cykliczne lepiej wyeliminować, skupiając się na efektach zmian polityki fiskalnej. Efekt cykliczny ma bowiem to do siebie, że ma tylko charakter czasowy: dziś deficyt może spadać z powodu wejścia gospodarki w fazę koniunkturalnego ożywienia, ale za to za kilka lat ponownie wzrośnie wskutek wejścia gospodarki w fazę recesji. Jeśli jednak zamiast analizować deficyt obserwowany, w analizie skupiamy się na analizie deficytu dostosowanego cyklicznie (strukturalnego), możemy czasem dojść do odmiennych wniosków na temat sytuacji finansów publicznych danego kraju. Przyjrzyjmy się deficytowi odnotowanemu w ostatnich latach w Niemczech. Jeśli nie dokonalibyśmy dostosowania cyklicznego, moglibyśmy uważać, że w roku 2000 w niemieckich finansach publicznych nastąpiła wstrząsająca poprawa, a sektor publiczny w tym kraju został uzdrowiony (zamiast deficytu pojawiła się nadwyżka). Z kolei w latach 2002-2003 nastąpiło dramatyczne załamanie: niemieckie finanse publiczne, tak zdrowe dwa lata wcześniej, wpadły w głębokie deficyty.

W rzeczywistości sytuacja wyglądała inaczej. Jeśli odrzucić efekt cykliczny okaże się, że poprawa sytuacji finansowej Niemiec w latach 1993-2000, choć niewątpliwie miała miejsce, była dość skromna. Wyraźne pogorszenie sytuacji nastąpiło w roku 2001.

Ramka 5. Sytuacja fiskalna Polski, 2000-2005

Niestety, krótkie szeregi czasowe danych na temat gospodarki polskiej nie pozwalają jeszcze OECD na wyliczenie wiarygodnych szacunków skali deficytu dostosowanego cyklicznie. Nie oznacza to jednak, że w analizie mamy prawo zapominać o efekcie cyklicznym i jego wpływie na kształtowanie się deficytu finansów publicznych Polski. Skalę obserwowanego deficytu sektora publicznego oraz dane o dynamice PKB w latach 2000-2005 pokazuje poniższy wykres. W latach 2001-2002 uległ on znacznemu pogorszeniu, wzrastając do około 6% PKB, a następnie uległ stabilizacji w latach 2003-2004. W roku 2005, zgodnie z planami rządu, ma ulec wyraźnemu zmniejszeniu, spadając z poziomu 6,4% PKB do 4,5% PKB. Jeśli jednak weźmiemy pod uwagę zmiany koniunktury gospodarczej i choćby z grubsza oszacowane efekty cykliczne, możemy dojść do nieco odmiennej opinii na temat sytuacji polskich finansów publicznych w omawianym okresie.

Pogorszenie sytuacji w latach 2001-2002 nie było wyłącznie wynikiem błędów polityki gospodarczej, ale w głównej mierze było efektem gwałtownego spowolnienia gospodarczego (deficyt dostosowany cyklicznie wzrósł najprawdopodobniej stosunkowo niewiele, o 1-1,5 % PKB). Prawdziwie drastyczne pogorszenie polskiego deficytu nastąpiło za to w roku 2004. Deficyt obserwowany w roku 2004 wcale gwałtownie nie wzrósł, jednocześnie bowiem nastąpiło wyraźne przyspieszenie dynamiki PKB. Można jednak szacować, że defi-cyt dostosowany cyklicznie wzrósł blisko o 2 % PKB.