Z każdą odsłoną coraz gorszy

Tegoroczny budżet doczekał się w ostatnich pięciu miesiącach już trzech odsłon. I chociaż deficyt zdążył w tym czasie spaść o 2,1 mld zł, nie dajmy się zwieść złudzeniom: z każdą kolejną odsłoną, projekt budżetu był coraz gorszy.

Wydatki rosły od 223,9 mld zł przez 224,7 do 225,3 mld. Równocześnie dochody pęczniały jak na drożdżach - od 191,2 mld zł, przez etap pośredni 194,1 mld, by na koniec sięgnąć na papierze 194,7 mld zł. Konsolidacja fiskalna - jak zwykle w Polsce - sprowadza się do założenia dynamiki dochodów budżetu wyższej od rosnącej w przyzwoitym tempie dynamiki wydatków. Cała twórczość polityków po wyborach skupiła się w zasadzie na jednym: mnożąc kolejne wydatki sztywne (mające charakter transferów socjalnych) trzeba się tylko starać, by dochody rosły jeszcze szybciej. Daleko w ten sposób nie zajedziemy, to pewne. Ale kto by się teraz tym przejmował? Tegoroczny budżet stał się elementem politycznej rozgrywki, narzędziem szantażu, pod groźbą kolejnych wyborów parlamentarnych stwarzającym szansę zawiązania większościowej koalicji. W takiej atmosferze dyskutować merytorycznie o projekcie budżetu mogą tylko zapaleni maniacy. Zachęcam do tej niewinnej rozrywki.

1. Założenia

makroekonomiczne

Przewidywane przez rząd na przyszły rok tempo wzrostu gospodarczego (4,3%), prognozowany wskaźnik CPI (średniorocznie 1,5%) oraz zmiany w dekompozycji PKB na rzecz znacznego wzrostu popytu krajowego (4,3% wobec 1,7% w roku 2005) wyraźnie sprzyjają projekcji dochodów budżetu (w tym szczególnie wpływów podatkowych).

Zakładana w projekcie dynamika spożycia indywidualnego (3,7%), zbiorowego (2%) i inwestycji (8,7%) są bardzo zbliżone do prognoz rynkowych i nie odbiegają od nich o więcej niż 0,2-0,4 pkt proc.

Ewentualne rozbieżności w prognozach inflacji i wzrostu biorą się z odmiennej oceny wpływu szoku podażowego (wysokie ceny ropy) i aprecjacji złotego na dynamikę popytu krajowego, a szczególnie inwestycji. Sądzę, że oba te czynniki (przez negatywny wpływ na wynik finansowy przedsiębiorstw) mogą silniej niż przewiduje to Ministerstwo Finansów wpłynąć na ograniczenie popytu inwestycyjnego.

Rząd, całkiem słusznie, zakłada aprecjację (umacnianie) złotego (średniorocznie 3,97 zł/EUR i 3,38 zł/USD, wobec moich prognoz odpowiednio 3,85 i 3,16), przewidując przy tym jednak umocnienie się dolara wobec euro, czego bym się raczej nie spodziewał.

Korzystniej niż w założeniach budżetu postrzegam nierównowagę zewnętrzną. W 2006 rząd przewiduje 2% w relacji do PKB deficyt na rachunku obrotów bieżących; moje rokowania są pomyślniejsze: deficyt nie powinien przekroczyć 0,5% PKB.

Dość konserwatywne założenia towarzyszą w budżecie projekcji polityki monetarnej za granicą i w Polsce. Stopy procentowe w USA i Unii Europejskiej mają rosnąć, a w Polsce pozostawać już na niezmienionym poziomie. O ile wypada się zgodzić, że w Stanach stopa Fed funds może sięgnąć 5% na koniec roku, a w strefie euro 2,75%, to w Polsce nadal oczekiwać można spadku stóp o 25-50 pkt. (do 4,25-4,0%) z obecnych 4,50%. Oznacza to dalsze zawężanie się spreadu do strefy euro i ostrzejszą niż w założeniach rządu akomodację monetarną. Spadek krótkich stóp procentowych poniżej projekcji zawartej w budżecie, nie daje jednak - warto to odnotować - zbyt dużej szansy na oszczędności w kosztach obsługi długu. Rynkowe stopy procentowe nie będą się już kształtować tak korzystnie, jak w ubiegłym roku.

Wniosek: projekcje makro nie budzą szczególnych zastrzeżeń. Sporym ryzykiem obarczone jest jednak założenie dotyczące poważnej zmiany w dekompozycji PKB na rzecz wzrostu popytu krajowego. Pociąga to za sobą szczególnie istotne konsekwencje dla strony dochodowej. Czynnikiem ryzyka są też prognozy kursowe, nie dyskontujące teraz w pełni ani rządu sformowanego przez koalicję PiS-Samoobrona-PSL, ani kolejnych wyborów. (patrz Tab. 1)

2. Dochody

Dochody budżetu w ubiegłym roku mogły być nawet o ok. 7 mld zł wyższe od przewidywań. Oznacza to podniesienie bazy dla dochodów w 2006 r. i istotne obniżenie bazy dla deficytu budżetu państwa.

W większości kategorii dochodów (poza niepodatkowymi) na rok 2006 zakłada się bardzo duże wzrosty realne (dochody podatkowe rosną realnie w tempie blisko dwukrotnie przewyższającym dynamikę PKB). Wynika to, moim zdaniem, z zaniżonej bazy i optymistycznych założeń stanu popytu krajowego, wyników finansowych przedsiębiorstw oraz wzrostu efektywnych stawek podatkowych.

Wniosek: projekcja dochodów jest bardzo napięta. Przekroczenie planu dochodów, podobne do ubiegłorocznego, z pewnością się nie powtórzy.

3. Wydatki

Realny wzrost wydatków przekracza 4,5%. Pokazuje to, jak bardzo urwaliśmy się z tzw. kotwicy Belki (notabene bytu czysto wirtualnego), czyli limitowania przyrostu wydatków w ten sposób, by ich wzrost nie przewyższał inflacji o więcej niż 1%.

Sztywne wydatki utrzymują się w Polsce od 2002 r. niezmiennie na poziomie ok. 73% wydatków ogółem. W 2006 r., po uchwaleniu "becikowego" i zmianie zasad naliczania dochodu uprawniającego do korzystania z pomocy socjalnej przez gospodarstwa rolne, wydatki zdeterminowane wzrosnąć mają realnie o ponad 7%. Wydatki funduszy celowych (głównie FUS i fundusz emerytalno-rentowy) sięgają już blisko 16% PKB.

Projekt budżetu na 2006 r. nie ma żadnych systemowych propozycji ograniczających skalę transferów socjalnych. Liczby pokazują wyraźnie, że proces fiskalnej konsolidacji od strony wydatkowej, ledwie śladowo obecny w budżecie 2005 r., został definitywnie wstrzymany w 2006 r. Zaczął się nawet ruch w przeciwnym kierunku. Towarzyszą temu zapewnienia przedstawicieli rządu, że konsolidacja będzie się dokonywać bez ograniczenia transferów socjalnych. Są to niewiarygodne zapewnienia. Wysoka dynamika wzrostu PKB nie rozwiąże problemu konsolidacji sektora finansów publicznych w Polsce.

Wniosek: na 2006 r. przypada cykliczny wzrost wydatków zdeterminowanych, wynikający w sporej części z mocy prawa stanowionego przez parlament. Żadne ostre ograniczenie wydatków w transferach socjalnych nie jest możliwe nie tylko z powodu ochrony praw nabytych, ale przede wszystkim za sprawą braku woli politycznej ze strony PiS. Możliwości wicepremiera ministra finansów, pozbawionego wsparcia rządowej większości, będą tu zawsze zerowe. Oszczędności na wydatkach administracyjnych, z uwagi na ich skalę w wydatkach ogółem (niespełna 4%), mogą przynieść umiarkowane efekty. Na redukcję podatków bez redukcji sztywnych wydatków budżetu, w sytuacji gdy Polska znajduje się w procedurze nadmiernego deficytu, nigdy się nie doczekamy.

4. Deficyt

Według moich szacunków, ubiegłoroczny deficyt budżetu państwa mógł spaść do poziomu ok. 28 mld zł (rząd 29,7 mld, ustawa budżetowa 35 mld), co znacznie obniża bazę dla tegorocznych porównań.

Projekt budżetu zakłada ostatecznie deficyt w wysokości 30,5 mld zł. Między rokiem 2005 a 2006 deficyt budżetu państwa może więc nominalnie wzrosnąć o ok. 2 mld zł. Deficyt sektora finansów publicznych wzrośnie jeszcze bardziej, jeśli wziąć pod uwagę zobowiązania funduszy celowych.

Trzeba jednak brać pod uwagę, że nominalny przyrost deficytu generowany jest w zasadzie przez trzy czynniki: l konieczność przeprowadzenia waloryzacji świadczeń; l uszczuplenie wpływów z powodu uchwalenia ustawy o zwrocie VAT w budownictwie oraz l znaczący spadek wpłat z zysku NBP (łączny efekt dla budżetu po stronie wydatków i utraconych dochodów to ok. 12 mld zł).

W układzie budżetu nadal znajdują się przy tym pozycje po stronie rozchodów umieszczone "pod kreską", a więc formalnie nie powiększające deficytu budżetu państwa, choć wpływające na wielkość potrzeb pożyczkowych. W 2006 r. "ujemne saldo przychodów z prywatyzacji" sięgać ma już 9 mld zł. Przy większej skali prefinansowania funduszy unijnych ujemne saldo budżetu z tego tytułu jest korzystniejsze niż w 2005 r. Wynika z tego, że w 2006 r. rząd planuje przerzucenie sporej części kosztów prefinansowania z budżetu na prywatny sektor bankowy.

Wniosek: w 2006 r. mamy znacząco rosnące wydatki zdeterminowane. Nie ma możliwości implementacji do publicznych finansów zmian o charakterze systemowym.

Wyrwy w dochodach, dosłownie rzutem na taśmę, dokonał parlament poprzedniej kadencji. Dzieło destrukcji kontynuował zaś nowy parlament, generując kolejne wydatki. Deficyt (na poziomie zbliżonym do zapowiadanej nominalnej 30-mld kotwicy) był do osiągnięcia za sprawą wyśrubowania i tak już pierwotnie napiętych planów dochodowych, dodatkowych dochodów niepodatkowych pochodzących z nieoczekiwania większego zysku NBP za 2005 r. i oszczędności na kosztach finansowania składki do UE. Wypada wspomnieć, że tendencja narastania długu publicznego nie została zahamowana. Trzeba też pamiętać, że Polska wciąż znajduje się w procedurze nadmiernego deficytu, co nakłada na nas (pod groźbą utraty zasilania z funduszy strukturalnych) wymóg redukcji deficytu sektora w tempie nie wolniejszym niż 0,5% PKB rocznie.

5. Finansowanie

Według rządu, krajowe potrzeby finansowe netto w 2006 r. wyniosą 20,6 mld zł. Wynik ten jest o ponad 5 mld lepszy niż w 2005 r. Tak naprawdę kluczowa jest jednak zmiana struktury finansowania krajowego. Po potężnym wykupie bonów w 2005 r., w 2006 r. zakłada się niezmieniony outstanding bonów skarbowych. A to oznacza ograniczenie netto podaży obligacji o stałym kuponie do poziomu 22,5 mld. Jest to kwota nieznacznie przekraczająca połowę ubiegłorocznej.

W ujęciu brutto podaż obligacji na rynku krajowym powinna spaść do ok. 73,8 mld zł. (patrz Tab. 2)

Jednocześnie MF planuje nieznacznie zwiększyć zadłużenie w obligacjach zmiennoprocentowych (o ok. 930 mln zł) oraz zmniejszyć zadłużenie w obligacjach oszczędnościowych o 1,97 mld zł.

W 2006 r. zwiększać się ma nadal zagraniczne finansowanie (z ponad 18 mld zł do 21 mld). Spłaty do Klubu Paryskiego mają wynieść 6,514 mln zł (796,3 mln USD i 987,0 mln EUR). Dodatkowe rozchody w wysokości 1,984 mln zł zostaną wygenerowane w wyniku wykupu obligacji Skarbowych RP wyemitowanych za granicą (499,3 mln EUR).

Wniosek: zapowiedź kontynuacji w 2006 r. trendu, polegającego na dużych zagranicznych emisjach (w 2005 r. były one czterokrotnie wyższe niż przewidywała ustawa budżetowa) i ograniczaniu podaży emisji krajowych niesie ze sobą dwie poważne konsekwencje:

1) podtrzymuje wysoki poziom cen na krajowym rynku (co oznacza niskie rynkowe stopy procentowe);

2) zarazem jednak komplikuje bankowi centralnemu prowadzenie polityki pieniężnej (finansowanie zagraniczne deficytu lub rozchodów budżetu zawsze oznacza jedno z dwojga: w zależności od tego, gdzie dokonywana jest wymiana dewiz, mamy albo presję inflacyjną, albo aprecjację złotego). Już w ubiegłym roku na tym tle dały o sobie znać napięcia na linii MF-NBP (w drugiej połowie roku Ministerstwo Finansów wymieniło na rynku walutowym ponad 7 mld zł). A przecież krajowe finansowanie było wówczas wciąż jeszcze większe niż zagraniczne. W tym roku te relacje mają się już odwrócić. Przy uzgodnionym na ten rok limicie wymiany przez rząd walut w NBP (1,750 mld euro) oznacza to permanentne w zasadzie interwencje Ministerstwa Finansów na rynku walutowym (już w styczniu emisje przekroczą 3 mld euro) lub konieczność precyzyjnego koordynowania płynności z bankiem centralnym.

Od lutego główny ekonomista

Polskiej Rady Biznesu