Droga do upolitycznienia UOKiK jest otwarta

Z Cezarym Banasińskim, prezesem Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów, rozmawia Mariusz Gawrychowski

We wrześniu kończy się Pana 5-letnia kadencja prezesa UOKiK. Czy będzie Pan ubiegał się o ponowny wybór?

Z chwilą wejścia w życie ustawy o Państwowym Zasobie Kadrowym (z niego mają pochodzić urzędnicy mianowani na wyższe stanowiska - przyp. red.), nie będzie już kolejnej kadencji wybranego w konkursie prezesa UOKiK. To premier będzie decydował o jego powołaniu i odwołaniu. Nie jest to krok w dobrym kierunku, bo zwłaszcza w sprawach dotyczących pomocy publicznej oraz praktyk ograniczających konkurencję ważne jest oddzielenie urzędu od bieżącej polityki.

Politycy będą dążyli do upolitycznienia urzędu?

Droga ku temu jest otwarta. Nie będzie przeszkód, które gwarantowałyby niezależność prezesa UOKiK. Ważne będzie, kto stanie na czele Urzędu i czy będzie potrafił przeciwstawić się naciskom polityków. Mam nadzieję, że UOKiK nie stanie się ośrodkiem politycznego oddziaływania na gospodarkę i nadal będzie chronił rynek, ale nie bździe na nim interweniował.

Apolityczność UOKiK była jednym z Pana sukcesów.

Urząd uciekł od polityki w kierunku prac merytorycznych. Dzięki temu przedsiębiorcy postrzegają naszą działalność jako oddzieloną od głównego nurtu politycznego. W samych tylko sprawach dotyczących praktyk ograniczających konkurencję wydałem w trakcie kadencji około tysiąca decyzji. A przecież UOKiK zajmuje się również kontrolą koncentracji i monitorowaniem pomocy publicznej, ochroną zbiorowych interesów konsumentów oraz nadzorem rynku. W przeszłości bywało różnie, zwłaszcza gdy wkraczaliśmy na jakiś rynek. Np. w 2002 roku po raz pierwszy zbadaliśmy rynek nieruchomości i zakazaliśmy stosowania niedozwolonych klauzul we wzorcach umów. Pamiętam pogróżki, straszenie procesami sądowymi i politykami.

A inne sukcesy?

Udało się nam np. wynegocjować z Unią Europejską okresy przejściowe dla specjalnych stref ekonomicznych. Sukcesem jest także udane wprowadzenie instytucji leniency. Mamy już pierwszych skruszonych przedsiębiorców, którzy za darowanie kary dostarczają nam dowodów na istnienie karteli. Natomiast ewidentną porażką jest to, że nie udało nam się zreformować Inspekcji Handlowej. Ponadto wciąż zbyt niska jest świadomość wszystkich uczestników rynku. W tej dziedzinie jest jeszcze bardzo wiele do zrobienia.

Jak Pan odnosi się do działań komisji śledczej ds. banków, która chce sprawdzić działalność UOKiK i Urzędu Antymonopolowego w sektorze bankowym?

Do komisji trafiły wszystkie dokumenty, których żądała - łącznie około 35 tys. stron. Jeśli zostanę wezwany na świadka, stawię się i odpowiem na pytania. Nie mam nic do ukrycia. Moi poprzednicy, jak sądzę, również.

Czy polską gospodarkę można uznać już za w pełni zliberalizowaną?

Dopiero w połowie lat 90. zauważono, że groźne monopole istnieją nie tylko w tradycyjnym przemyśle, ale także sektorach określanych jako regulowane, opartych na kontrolowaniu infrastruktury. To nie tylko polska bolączka, ale problem całej Unii Europejskiej. Nikt dziś nie zbuduje od podstaw alternatywnej infrastruktury kolejowej czy energetycznej ze względu na bardzo wysokie koszty. Tam jednak, gdzie to możliwe, należy wprowadzać konkurencję. W większości sektorów tradycyjnie zamkniętych dla konkurencji zostały stworzone ramy prawne umożliwiające jej zaistnienie. Obecnie wyłączenia ustawowe spod jej reguł są raczej wyjątkami. Doskonały przykład stanowi Poczta Polska, która jest wypychana z rynku przez inne firmy. Jej ostatnim bastionem są przesyłki listowe, ale i na ten obszar - zgodnie z kalendarzem liberalizacji sektora pocztowego - będzie wchodziła konkurencja.

Jak pod względem monopoli infrastrukturalnych wyglądamy na tle innych państw regionu, z którymi w tym samym czasie rozpoczęliśmy transformację gospodarczą?

Porównywalnie. We wszystkich państwach łatwiej jest prywatyzować i liberalizować te sektory, w których nie ma monopoli sieciowych. Jednak naszą specyfiką są gminy. Dostały one majątek, w oparciu o który świadczą działalność gospodarczą. Z jednej strony gmina - mająca uprawnienia władcze wobec przedsiębiorców - jest organizatorem usług komunalnych, decydując o warunkach ich realizacji. Z drugiej zaś - takie usługi świadczy, bezpośrednio lub przez wyodrębnioną jednostkę organizacyjną. Taka sytuacja jest niebezpieczna z punktu widzenia konkurencji. Prywatnym firmom, z wyjątkiem może trudniących się wywozem śmieci, bardzo trudno wejść na kontrolowane przez samorządy rynki. To efekt błędnego myślenia, bo gminy nie muszą same świadczyć wszystkich usług dla mieszkańców. Rozumiem, że w dużych miastach łatwiej centralnie zarządzać usługami użyteczności publicznej, jednak w gminach powinno być więcej prywatnej gospodarki. Mam nadzieję, że świadomość władz samorządowych będzie ewoluowała w kierunku prywatyzacji.

Wróćmy do monopoli. Na których branżach Urząd powinien skoncentrować swoją uwagę?

Urząd antymonopolowy nie tworzy konkurencji, lecz pilnuje jej reguł. Promowanie konkurencji to zadanie dla regulatorów, którzy powinni narzucać reguły gry rynkowej na rynkach poddawanych liberalizacji, tak jak to obecnie czyni np. Urząd Komunikacji Elektronicznej. Także rząd ma swoje do zrobienia. Na przykład, nieporozumieniem jest to, że PKP Cargo - były monopolista na rynku towarowych przewozów kolejowych - jest w tej samej grupie co PKP Polskie Linie Kolejowe - spółka zarządzająca infrastrukturą kolejową i pobierająca opłaty za dostęp do niej.

Rząd powinien dążyć do rozdzielenia infrastruktury od działalności gospodarczej?

Tak. Możemy dyskutować, w jakim stopniu to państwo powinno zarządzać infrastrukturą. Niezależnie jednak od przyjętego modelu, zasady dostępu do niej i związanych z tym opłat powinny być przejrzyste i gwarantować równą konkurencję. Wracając do przykładu kolei - podział infrastruktury między PKP PLK oraz PKP Cargo jest nieczytelny. Brak oddzielenia funkcji zarządzania ruchem kolejowym od świadczenia usług przewozowych stwarza możliwość ograniczenia dostępu konkurentów PKP Cargo do części infrastruktury - torów stacyjnych, bocznic, nabrzeży portowych - i prowadzi w konsekwencji do zniekształcenia konkurencji.

Czy pozostawanie w rękach państwa monopoli będzie miało negatywny wpływ na gospodarkę?

Integracja z Unią Europejską odcięła przedsiębiorstwa państwowe od nieograniczonego wsparcia z budżetu. Tak więc pozostaje kwestia ich restrukturyzacji i stworzenia nowej koncepcji ich funkcjonowania. Niestety, państwo ma tendencję do konsolidacji. Na przykład, w energetyce co chwila pojawia się pomysł stworzenia jednego holdingu, i to jeszcze zintegrowanego z kopalniami i spółką przesyłającą energię.

Jakie byłoby więc najlepsze wyjście dla sektora energetycznego?

Nie unikniemy stworzenia silnych grup, choćby z uwagi na wysokość niezbędnych nakładów inwestycyjnych. Nie możemy jednak zniweczyć dorobku liberalizacji, jaki stanowiło oddzielenie energii elektrycznej jako towaru od usługi, jaką stanowi jej przesył. Można rozważać np. stworzenie czterech grup kapitałowych, jednak z wydzieleniem przesyłu. Dodajmy, że wszelkiego rodzaju dążenia konsolidacyjne w energetyce są krytykowane przez Komisję Europejską.

Czy polscy, prywatni przedsiębiorcy z chęcią sięgają po praktyki monopolistyczne?

W ubiegłym roku prowadziliśmy ponad trzysta postępowań i wydaliśmy prawie 150 decyzji w sprawach praktyk ograniczających konkurencję. To sporo, tym bardziej że na pewno nie wiemy o wszystkich zmowach. Istotą kartelu jest jego niejawny charakter. Wraz z pojawieniem się w Polsce ponadnarodowych korporacji przyszły do nas również perfekcyjnie przygotowane umowy kartelowe, które dokonują podziału obowiązków i zadań między wszystkie ogniwa porozumienia. Nielegalne porozumienie, które podejrzewaliśmy na rynku cementu, ma formułę analogiczną do wykrytego przez niemiecki urząd antymonopolowy. Co więcej, uczestniczą w nim te same firmy.

Czyli wzorce zachowaMieliśmy przecież rodzime kartele na rynkach komunikacji autobusowej czy zmowę firm taksówkowych. Problemem jest brak świadomości wśród polskich przedsiębiorców, że łamią prawo. Tuż po objęciu przeze mnie stanowiska prezesa UOKiK, cztery firmy billboardowe ogłosiły w świetle jupiterów, że zawarły porozumienie ograniczające konkurencję. Obecnie czegoś takiego nie spotykamy. Jednak wówczas świadomość prawa antymonopolowego była niższa, co było związane m.in. z małą aktywnością edukacyjną Urzędu i dość łagodnymi karami. Nadal bolączką jest niechęć małych przedsiębiorców do walki z nielegalnymi działaniami rynkowych dominantów. Nie skarżą się na praktyki ograniczające konkurencję, bo boją się, że np. mogą stracić odbiorców.

Dziękuję za rozmowę.