Za deficyty budżetowe płacimy do dzisiaj

Na koniec ub.r. zadłużenie Skarbu Państwa wyniosło blisko 284 mld zł. Na każdego Polaka, zaczynając od niemowlaków, a na emerytach kończąc, przypada ponad 7,3 tys. zł. To mniej więcej tak, jakby każdy z nas miał do spłacenia kredyt na pralkę, lodówkę, zmywarkę i całkiem niezły zestaw wideo. A z szacunków resortu finansów wynika, iż w ciągu następnych 2-3 lat dług będzie narastał jeszcze szybciej.

W ostatnim roku - po wielu latach spadku - wzrosła relacja długu publicznego do PKB. Ostatnio na wysokość zadłużenia państwa zwróciła uwagę agencja ratingowa Fitch, wg której jest ono stosunkowo duże na tle krajów na podobnym poziomie rozwoju, a na dodatek rządowa strategia zakłada jego wzrost. Jeśli będzie on zbyt gwałtowny, może spaść ocena wiarygodności kredytowej Polski.

Wprawdzie zarówno Rada Ministrów, jak i analitycy Fitch spodziewają się, iż nasz kraj stanie się wkrótce członkiem Unii Europejskiej, co otworzy nam z jednej strony unijną kasę, a z drugiej da lepsze perspektywy rozwoju, jednak część ekonomistów pyta, co się stanie, jeśli wejdziemy do Unii z poślizgiem albo wynik referendum będzie negatywny? Zobaczymy powtórkę z Argentyny, którą dobiło właśnie gigantyczne zadłużenie?

50 mld USD długu w spadku

Spora część zadłużenia naszego kraju pochodzi z przeszłości. III RP odziedziczyła go z czasów PRL. W 1990 r. nasz kraj był winny 50 mld USD, z czego ok. 35 mld USD to zobowiązania wobec państw (skupionych w tzw. Klubie Paryskim), a ok. 14 mld USD to długi wobec banków i innych instytucji finansowych (Klub Londyński). Te długi to pozostałość po latach 70., powiększona o narosłe odsetki. W latach 80., po tym, jak na początku dekady Polska ogłosiła zawieszenie obsługi swoich zobowiązań, nikt (poza krajami demokracji ludowej) nam nie pożyczał. W 1991 r. udało się jednak dojść do porozumienia z wierzycielami z Klubu Paryskiego, którzy zgodzili się na 50-proc. redukcję zobowiązań i przesunięcie okresu ich spłaty, która miała nastąpić w ratach. Instytucje z Klubu Londyńskiego na podobne posunięcie zgodziły się parę lat później.

Po tych redukcjach wartość długu z czasów PRL systematycznie spada. Np. w 1995 r. zagraniczne zadłużenie Skarbu Państwa wynosiło 40,5 mld USD, na koniec 2000 r. było to niewiele ponad 29 mld USD, a na koniec ub.r. - już 24,8 mld USD. Ten spadek nie jest jednolity we wszystkich pozycjach - rosną bowiem zobowiązania Polski z tytułu obligacji plasowanych na rynkach zagranicznych - z 250 mln USD w 1995 r. do ponad ponad 1,8 mld USD w 2001 r. Pożyczamy także od różnego rodzaju międzynarodowych instytucji finansowych (EBOR, EBI, Bank Światowy itd.) - nasze zobowiązania wobec nich zwiększyły się z 1,5 mld USD w 1995 r. do 2,4 mld USD na koniec 2001 r.

Nieustannie jednak spada zadłużenie Polski z tytułu kredytów z lat PRL (oraz związanych z nimi obligacji Brady`go), które łącznie obniżyło się od 1995 r. o ponad 15 mld USD i wyniosło na koniec ub.r. niewiele ponad 20 mld USD. To wciąż bardzo duża kwota, a na dodatek z jej spłatą przyjdzie się Polsce borykać w nadchodzących latach. Jednak obecnie większość zobowiązań Skarbu Państwa stanowią całkiem nowe długi.

Każdy obywatel pożycza

swemu państwu

Jeszcze w 1995 r. zadłużenie krajowe SP wynosiło 66,1 mld zł. To było niespełna 40% całości długu. Po 6 latach ten odsetek wzrósł do 65%. Nominalnie oznaczało to wzrost o ponad 120 mld zł. Czyli co roku państwowi księgowi dopisywali po stronie "winien" 20 mld zł. A to przecież nie jest całość długów państwa. Jak się np. okazało, wprowadzenie reformy emerytalnej oraz jakość systemu informatycznego, który miał ją obsługiwać, spowodowała wzrost zadłużenia ZUS o 14 mld zł (z czego ok. 7 mld zł to kredyty, jakie w 1999 r. Zakład wziął w bankach komercyjnych na wypłatę bieżących świadczeń, a pozostałe 7 mld zł to zadłużenie Zakładu wobec funduszy emerytalnych). Już w tej chwili wiadomo, że 7 mld zł zostanie przejęte przez państwo.- Główną przyczyną narastania długu państwa były oczywiście deficyty budżetowe - powiedział Janusz Jankowiak, główny ekonomista BRE Banku. - Duże deficyty generowały jeszcze większe emisje papierów dłużnych, które na dodatek nie miały tak długiego okresu zapadalności jak wcześniej planowano. Wystarczy popatrzeć na dane o wykonaniu budżetów państwa, żeby stwierdzić, iż znacznie przekraczano założenia dotyczące emisji papierów krótkich.

Od 1991 r. nie było ani jednego roku bez dziury budżetowej - łączna nominalna wartość deficytów budżetowych przez ostatnie 11 lat przekracza 132 mld zł, z czego większość - ponad 109 mld zł - to "urobek" ostatnich 6 lat. - Deficyt budżetowy powoduje pewien specyficzny efekt, coś na kształt spirali - powiedziała Katarzyna Zajdel-Kurowska, ekonomistka Banku Handlowego. - Aby go sfinansować, trzeba wyemitować papiery, które muszą być obsługiwane. Koszt tej obsługi zwiększa wydatki, co z kolei powoduje wzrost deficytu.

Oczywiście, deficyty budżetowe nie były w całości finansowane długiem. Łatanie niedoborów budżetowych w znacznej części wspomagały wpływy z prywatyzacji. W latach 1992-2001 do kasy państwa z tego tytułu wpłynęło 66 mld zł. Większość tej kwoty, bo ponad 56 mld zł, została uzyskana w latach 1998-2001, za rządu Jerzego Buzka. Z tym że od 1999 r. część tej kwoty szła na wyrównanie niedoboru w kasie zarządzanego przez ZUS Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, wywołanego tym, iż część składki po reformie emerytalnej zaczęła być transferowana do funduszy emerytalnych (do końca ub.r. dostały łącznie 18 mld zł).

Z drugiej jednak strony, pożyczenie 1 mld zł na rynku obligacji oznacza konieczność znacznie większych pod względem nominalnym emisji (albo zgody na płacenie dużych odsetek). Np. gdyby deficyt z 1999 r., wynoszący niespełna 12,5 mld zł, został sfinansowany w całości emisją bonów 52-tygodniowych, państwo musiałoby wyemitować papiery o wartości nominalnej przeszło 14,1 mld zł, czyli o 13% więcej niż wyniosła wartość deficytu.

Poza tym, długi Skarbu Państwa rodziły się także w inny sposób. Np. pod koniec 2001 r. państwo było winne ponad 7,3 mld zł pracownikom sfery budżetowej oraz emerytom i rencistom z tytułu niezgodnego z prawem niepodwyższania płac. Z kolei w 2000 r. zakończono konwersję zadłużenia służby zdrowia. W rezultacie tej operacji państwo wyemitowało papiery o wartości nominalnej 8,1 mld zł.

Zadłużenie się budżetu ułatwiał wzrost gospodarczy, który powodował spadek relacji zobowiązań do PKB. A ta relacja jest jednym z podstawowych wskaźników, branych pod uwagę przez analityków. O ile jeszcze w 1995 r. dług SP stanowił 54,3% PKB, to w roku 2000 było to już 38,9%. Tymczasem na koniec ub.r. było to już 39,3% PKB. A jak wynika z projekcji MF, nie był to przypadek - w tym roku ma być to już 43,7-44,2% PKB, a w roku 2004 - 45,5-47,9% PKB.

A dług ciąży coraz bardziej

Narastające zadłużenie Skarbu Państwa ma coraz większy wpływ na całą gospodarkę. - Ten wpływ jest zdecydowanie negatywny - powiedział Janusz Jankowiak. - W dłuższym terminie nie jestem w stanie wymienić żadnego pozytywnego efektu zadłużenia dla gospodarki. Bo w krótkim zawsze można powiedzieć, iż dzięki niemu zostaną sfinansowane jakieś bardzo pilne wydatki.

Jednym z pierwszych efektów dużych emisji papierów skarbowych jest wzrost kursu złotego. Wprawdzie nie pozostaje on bez związku ze stopami procentowymi, podobnie jak rentowność papierów skarbowych, jednak możliwy do uzyskania i w miarę bezpieczny - oceny ratingowe Polski mają kategorię "inwestycyjny" - wysoki zysk ściąga do kraju inwestorów zagranicznych. Wprawdzie nie muszą oni sprzedawać walut bezpośrednio na rynku, ale spora część z nich to robi i wskutek tego wartość złotego rośnie.

Modelowym przykładem takiej sytuacji był koniec roku 2000, gdy po osłabieniu kurs złotego zaczął piąć się w górę. Z jednej strony spadek deficytu na rachunku obrotów bieżących czynił inwestycje w nasz kraj coraz mniej ryzykownymi, z drugiej zaś - spadająca inflacja dawała nadzieję na obniżkę stóp i na wzrost cen papierów dłużnych. .

Taka sytuacja utrzymywała się przez cały rok ubiegły i dopiero teraz pojawia się szansa, iż ten efekt osłabnie. Wynika to ze spadku stóp w Polsce, co powoduje, iż zyski z naszych papierów skarbowych relatywnie maleją w stosunku do tych uzyskiwanych z inwestycji w papiery krajów rozwiniętych

Nieco mniej widoczny, aczkolwiek może nawet bardziej dotkliwy dla przeciętnego Kowalskiego, jest fakt, iż gigantyczne potrzeby pożyczkowe państwa wypychają z rynku właśnie takich Kowalskich. Skarb Państwa jest bardzo wygodnym kredytobiorcą. Do jego obsługi potrzebne są jedynie dostęp do terminala komputerowego i pełny rachunek w NBP. Tymczasem Kowalscy i firmy wymagają sieci sprzedaży, w której należy zatrudniać ludzi, a na dodatek istnieje ryzyko, że część z nich nie poradzi sobie ze spłatą, co z kolei wymaga stworzenia systemu egzekucji czasem nawet stosunkowo niewielkich sum.

Ponieważ w tym rozrachunku wygrywa Skarb Państwa, przed Kowalskimi stawia się dość wysokie bariery, zarówno jeśli idzie o zdolność kredytową, jak i oprocentowanie pożyczek. Dotyka to także małych i średnich firm. To zaś powoduje, iż gospodarka rozwija się wolniej, niż mogłaby, gdyby Kowalscy nie musieli konkurować z państwem. Zwłaszcza że i tak są obciążeni wysokimi podatkami, które idą m.in. na obsługę zadłużenia.

Niemowlaki płacą 550 zł

W 2001 r. na obsługę długu publicznego Skarb Państwa wydał 21,4 mld zł. Czyli statystyczny Polak, poczynając od niemowlaków, a na emerytach kończąc, w zeszłym roku musiał na ten cel wyłożyć ponad 550 zł. Jeszcze bardziej interesująco wygląda to zestawienie w przeliczeniu na podatników. Ze względu na brak danych za rok ubiegły, trzeba sięgnąć do tych za rok 2000.

Wówczas jakikolwiek dochód wykazało ponad 21,6 mln podatników. Średni dochód na każdego z nich, już po odliczeniu składek na ubezpieczenia społeczne, wyniósł 13,96 tys. zł. A średni podatek, jaki wpłacili do kasy państwa, to prawie 1,29 tys. zł. Tymczasem zadłużenie Skarbu Państwa w roku 2000 wyniosło 266,8 mld zł, co daje ponad 12,3 tys. zł na każdego podatnika, który miał dochód. Koszt obsługi długu publicznego w tamtym roku wyniósł 18 mld zł, co daje ponad 830 zł na osobę. Oznacza to więc, iż gdyby nie dług publiczny i konieczność jego obsługi, obciążenie podatkiem mogłoby być - średnio - prawie o 2/3 niższe.

Wysoki dług publiczny oczywiście nie jest głównym powodem, dla którego tak trudno jest obniżyć podatki w naszym kraju. Jednak bez niego i bez wysokich kosztów obsługi byłoby to znacznie łatwiejsze.

Na dodatek Kowalscy, którzy z jednej strony muszą konkurować z państwem o dostęp do kredytów, a z drugiej strony z własnej kieszeni finansują obsługę zadłużenia Skarbu Państwa, powinni oszczędzać i inwestować. Np. na giełdzie. Ale znowu - inwestor, który ma do wyboru ryzykowne spółki oraz bezpieczne papiery dłużne o dość wysokiej zyskowności, wybierze ten drugi wariant. To zaś zamyka spółkom drogę do pozyskiwania kapitału z rynku, czy to poprzez emisję akcji, czy papierów dłużnych.

Idea Leppera,

wykonanie Belki

Podczas wysypu pomysłów na ożywienie grzęznącej gospodarki, jaki miał miejsce podczas ubiegłorocznej kampanii wyborczej, lider Samoobrony Andrzej Lepper proponował zwiększenie zadłużenia państwa. Jego zdaniem, wzrost długu do poziomu 60% PKB pozwoliłby uzyskać środki na rozpędzenie gospodarki. Wówczas ten pomysł traktowany był jako kolejny wyskok szefa Samoobrony, jednak wkrótce się okazało, iż podobne idee mają także inne partie, w tym te, które wygrały wybory i utworzyły rządzącą koalicję.

Pierwszym sygnałem był tegoroczny budżet. Minister finansów Marek Belka wprowadził nowy sposób konstrukcji planu wydatków i dochodów. Według niej, rząd będzie się koncentrował na ograniczeDo tej pory parlament dość hojnie szafował wydatkami (najbardziej było to widoczne przy budżecie na rok ubiegły), co wymagało od ministrów finansów z jednej strony gwałtownych poszukiwań nowych źródeł dochodów (co powodowało np. skracanie listy ulg podatkowych), a z drugiej - dość drastycznych cięć w wydatkach mniej nośnych społecznie. W ostatnich latach wręcz nagminne było przepychanie na następne lata kosztów obsługi długu publicznego, co umożliwiają bardzo popularne obligacje zerokuponowe.

Jednak pierwszym skutkiem nowej filozofii był deficyt budżetowy na ten rok w wysokości 40 mld zł. Tak dużej dziury budżetowej jeszcze nie było. Wprawdzie część, bo ok. 6,6 mld zł, ma zostać sfinansowana wpływami z prywatyzacji, jednak resztę trzeba będzie pożyczyć. Skutek? Wg planów budżetowych, zadłużenie Skarbu Państwa wzrośnie w tym roku o 42,5 mld zł. Byłby to wzrost o 14,6%.

Wprawdzie, jak zapowiada minister finansów, ograniczenie tempa narastania wydatków w sytuacji, gdy wzrost gospodarczy będzie szybszy, co zwiększy dochody budżetu, pozwoli na redukcję deficytu, a nawet daje nadzieję na zrównoważony budżet, jednak dość trudno będzie szybko ograniczyć deficyt, który sięga ponad 5% PKB. Można więc się spodziewać dalszego narastania długu. Spodziewa się tego sam resort finansów. Dług SP, wg szacunków MF, na koniec 2004 r. ma sięgnąć 402-424 mld zł. Daje to średni przyrost co roku o 36-44 mld zł.

W podobnym tempie będą narastać koszty obsługi tego zadłużenia - z 21,4 mld zł (szacowanych na ten rok) do 29,5-30,5 mld zł w roku 2004. Oznacza to, o ile nie zmieni się liczba podatników wykazujących dochód, że z podatku wpłaconego do kasy państwa przez każdego z nich, około 1,3-1,4 tys. zł pójdzie na obsługę długu.

Dług receptą na bezrobocie

Na dodatek zapowiada się, że dług państwa będzie się powiększał także w inny sposób niż tylko poprzez deficyty budżetowe. Sposobem pobudzenia gospodarki mają być m.in. wielkie inwestycje infrastrukturalne, które mają zwiększyć zatrudnienie, np. budowa autostrad. Środki na to mają zaś pochodzić z emisji papierów dłużnych, gwarantowanych przez państwo. Wprawdzie obecnie zapadła cisza wokół tego pomysłu, toteż nie wiadomo, czy dojdzie w końcu do jego realizacji, ale jeśli papiery takie zostaną wyemitowane, w jakiś sposób obciążą budżet, choć niekoniecznie zostaną dopisane do długu Skarbu Państwa.

Jednak prawdziwe niebezpieczeństwo kryje się w deficycie. Strategia rządu zakłada przyspieszenie wzrostu gospodarczego, co spowoduje spadek wielkości deficytu budżetowego, proporcji długu wobec PKB i ułatwi jego obsługę. Jednak nie ma odpowiedzi na to, co się stanie, jeśli owo przyspieszenie się nie uda. Bo - przy obecnej strategii konstruowania budżetu - może to oznaczać drastyczny wzrost deficytu budżetowego, co jeszcze bardziej przyspieszy proces narastania zadłużenia. - Ryzyko, iż dług wzrośnie do niebezpiecznego poziomu, jest duże - powiedział Jankowiak. - Przyrost długu o 2% PKB co roku wypchnie nas za pięć lat poza granicę bezpieczeństwa, jaką stanowi zadłużenie na poziomie 60% PKB.

Zanim to nastąpi, zgodnie z ustawą o finansach publicznych, wprowadzone zostaną procedury ostrożnościowe, które zaczynają się już wtedy, gdy zadłużenie publiczne przekroczy 50% PKB. W ostateczności, gdy dług przekroczy poziom 60% PKB, rząd musi przygotować zrównoważony budżet na następny rok. - Proszę sobie wyobrazić - biorąc pod uwagę tegoroczne realia - redukcję wydatków o 40 mld zł - proponuje Jankowiak.

Dług publiczny przekraczający poziom 60% PKB oznaczałby przekreślenie marzeń o członkostwie Polski w unii monetarnej, czyli niskiej inflacji, tanich kredytów i bezpiecznego finansowania na rynkach europejskich. Takie kryterium - między innymi - postawił przed członkami Eurolandu traktat z Maastricht.