Stan finansów publicznych w Polsce - konieczność...

Stan finansów publicznych w Polsce - konieczność reformy Powody, które według J. Czekaja, uniemożliwiają przeprowadzenie reformy finansów publicznych, są co najmniej trzy. Po pierwsze - pod względem wydatków i dochodów sektora publicznego Polska nie różni się ani od krajów sąsiednich, ani pozostałych krajów europejskich. Po drugie - jak wejdziemy do Unii Europejskiej, to będzie trochę lepiej, a jak wejdziemy do strefy euro, to problemy same się rozwiążą.

Po trzecie - Unia Europejska jest taką strukturą, która nie pozwoli nam na obniżenie podatków i nie pozwoli na obniżenie wydatków.

Wbrew twierdzeniu rządu uważam, że głęboka naprawa finansów państwa jest koniecznością. Dlaczego? Poszukując odpowiedzi posłużę się kilkoma faktami, dotyczącymi niedawnej przeszłości.

- Po pierwsze - wzrost gospodarczy w latach 90., dosyć silny, pozwolił na to, by łącznie polska gospodarka stała się o 20% większa od gospodarek Czech, Słowacji i Węgier, chociaż na początku lat 90. była mniejsza niż suma tych trzech gospodarek. Ten dość szybki wzrost był efektem gwałtownej poprawy efektywności wykorzystania zasobów oraz poprawieniem efektów alokacji inwestycji (stały się bardziej efektywne), co, oczywiście, było wynikiem zmiany ustroju gospodarczego. Dzisiaj możliwości wykorzystania rezerw nieefektywnościowych są bardzo niewielkie. Pewne rezerwy wciąż tkwią w gospodarce, ale w porównaniu z początkiem lat 90., kiedy stanowiły główny motor wzrostu gospodarczego, ich rola jest już znikoma. Sił napędowych trzeba więc szukać gdzie indziej.

- Po drugie - w latach 1993-2000 r. mieliśmy do czynienia z bardzo wysoką dynamiką popytu sektora prywatnego, w szczególności popytu inwestycyjnego. Niestety, procesowi temu nie towarzyszyło dostosowanie popytu sektora publicznego. W rezultacie między rokiem 1995 a 2000 doszło do pogorszenia salda wymiany z zagranicą aż o 12% PKB.

- Po trzecie - udział dochodów bieżących budżetu między rokiem 1994 a 2000 zmniejszył się o 5% PKB, podczas gdy wydatki bieżące w relacji do PKB utrzymały się na tym samym poziomie. Mówiąc o wydatkach bieżących, należy pominąć wydatki inwestycyjne i na obsługę długu, które oczywiście zmniejszały się, a rezultatem był mniejszy łączny udział wydatków w PKB. W praktyce wydatki bieżące, poprzez które realizuje się funkcje państwa, utrzymały się na dotychczasowym poziomie, co tworzyło gigantyczne napięcia i zmuszało do obniżania wydatków inwestycyjnych sektora publicznego.

- Po czwarte - dzisiaj mamy bardzo niski stopień nierównowagi makro, gdyż inflacja jest poniżej 1%, a deficyt w obrotach bieżących poniżej 3,5%. Wskaźniki są więc zadowalające, tylko że dzisiejsza równowaga jest zasługą tylko i wyłącznie gwałtownego spadku wydatków inwestycyjnych o około 10% PKB.

Konkluzja z przeglądu tych faktów jest następująca. Ponieważ w bardzo niewielkim stopniu możemy polegać na luce nieefektywnościowej, która była głównym motorem wzrostu gospodarczego w przeszłości, dzisiaj trzeba tego wzrostu poszukiwać w realnych dostosowaniach, a w szczególności w zdecydowanym zwiększeniu wydatków inwestycyjnych, dzięki którym buduje się majątek, a które umożliwiają wytwarzanie większego strumienia dóbr i usług. Wydaje się, że trwałe wejście na ścieżkę wyższego wzrostu - nie między 0 a 2%, a między 4 a 6% - wymaga podniesienia inwestycji na poziom od 8 do 10% PKB, co oznacza wydawanie od 60 do 80 mld zł rocznie więcej na inwestycje niż dzisiaj. Jeśli chcielibyśmy wejść na wyższą ścieżkę wzrostu, przy zachowaniu dzisiejszego poziomu równowagi makroekonomicznej, to wzrost ten powinien być sfinansowany z oszczędności krajowych, w przeciwnym przypadku doprowadzimy do gwałtownej nierównowagi makroekonomicznej. W praktyce oznacza to konieczność wzrostu skłonności do oszczędzania. Oczywiście, mamy bardzo ograniczone możliwości oddziaływania na skłonność do oszczędzania sektora prywatnego. Co prawda, jest to możliwe, ale w dłuższym okresie i zawsze z niewiadomym efektem. Natomiast ceteris paribus, przestawienie gospodarki na tory trwałego i szybkiego rozwoju, oznacza konieczność przejścia z 5-proc. deficytu budżetowego na 5-proc. nadwyżkę w skonsolidowanym budżecie finansów publicznych, dającą dodatkowe 10% PKB oszczędności krajowych. Skala tych wyzwań wydaje się czystą abstrakcją, bo czymże innym może być wygospodarowanie 80 mld zł w sektorze publicznym bez podnoszenia podatków.Czas to pieniądz

Realizacja chociaż połowy tego ambitnego zadania wymagałaby szybkiego wygospodarowania 40 mld zł, ponieważ, jak wskazują dotychczasowe doświadczenia, reformy finansów państwa można przeprowadzić tylko pod warunkiem, że są one głębokie i skoncentrowane w czasie. Nie znam bowiem przypadku skutecznych i jednocześnie ciągnących się latami reform finansów państwa.

W jakim zakresie przedłożony rządowi program naprawy finansów państwa odpowiada na te wyzwania? Co najwyżej w bardzo skromnym.

W latach 2003-2006, w tzw. wariancie stabilizacji i rozwoju, proponuje się wzrost wydatków państwa o 20 mld zł, czyli od 3 do 4% wzrostu nominalnych wydatków rocznie, co przy niskiej inflacji oznacza bardzo wysoką dynamikę realnych wydatków, a temu towarzyszy jeszcze większa dynamika dochodów, gdyż one mają się zwiększyć nie o 20, ale o 23 mld zł. Całe dostosowanie polega więc na ekspansji fiskalnej i na większym opodatkowaniu obywateli.

Prawdziwe dostosowanie fiskalne w latach 2003-2006 dotyczy jedynie zmniejszenia deficytu z 4,8 do 3,5%, czyli o 1,3% PKB i to tylko dlatego, że zakłada się abstrakcyjnie wysokie tempo wzrostu. Przykładowo, w 2006 r. przewiduje się 6-proc. tempo wzrostu gospodarczego. Na jakiej podstawie? Nie wiadomo. Przedłożony program naprawy finansów z punktu widzenia bilansowego jest niespójny.

Pozorne cięcie wydatków

Po stronie wydatkowej w przedstawionym programie znajduję tylko jedną rzecz, mianowicie likwidację dziewięciu funduszy i dwóch działających w ramach KRUS oraz połączenie dwóch agencji. Musimy pamiętać, że w przypadku niektórych funduszy są to jedynie wyodrębnione rachunki bankowe, na które odkładane są środki na finansowanie konkretnych celów. Co oznacza więc chęć likwidacji tych funduszy i agencji? Jeśli dziewięć funduszy połączy się w jeden, to zlikwiduje się osiem funduszy, ale nie obniży się wydatków ani o złotówkę, bo trzeba byłoby usunąć te zadania, które z mocy prawa fundusze i agencje są zobowiązane finansować. Przedstawiony program naprawy finansów nie określa, z finansowania jakiej działalności państwo zamierza się wycofać. Oczywiście, należy porządkować ten obszar, bo jest on bardzo nieefektywny, ale skala nieefektywności wobec skali wyzwań jest po prostu marginesem.

Pierwsze miejsce wśród długofalowych instrumentów równoważenia budżetu, jakie wymienia się w programie, zajęły środki specjalne! Dzisiaj łącznie wynoszą 4 mld zł, czyli jest to 1/12 koniecznych dostosowań związanych z wejściem do UE. Środki specjalne stanowią głównie część wynagrodzeń pracowników administracji państwowej. Co więc oznacza ten zapis w programie? Redukcję pracowników administracji państwowej? Zmniejszenie ich wynagrodzeń? Czy też likwidację środków specjalnych i włączenie ich kwoty do wynagrodzeń? Jeśli prawidłową odpowiedzią jest ta trzecia, wówczas nie zaoszczędzimy nawet złotówki. Trudno również uwierzyć, że minister finansów zaproponuje likwidację środków specjalnych w swoim ministerstwie.

Indeksacja do likwidacji

Popieram natomiast likwidację powiązań indeksacyjnych - drugiego instrumentu długofalowego równoważenia budżetu. Co prawda, ze względu na niską inflację skuteczność tego rozwiązania będzie mniejsza niż kilka lat temu, ale konieczność likwidacji 80 indeksacji jest bezdyskusyjna.

Instrumentem długofalowego równoważenia budżetu jest również wykorzystanie rezerwy rewaluacyjnej Narodowego Banku Polskiego. W przeszłości bank centralny, interweniując na rynku walutowym, kupował waluty po ówczesnej cenie. W 1990 r. 1 USD kosztował 95 gr, dzisiaj natomiast za 1 USD płacimy 4 zł. Różnica kursowa daje nam średnią cenę nabycia 1 USD. Z drugiej strony widnieje dzisiejsza rynkowa wycena aktywów, czyli walut zgromadzonych w banku centralnym. Różnica w księgach banku centralnego między tymi kwotami jest faktem, ale przecież nie jest to żadna rezerwa. Jest to czysty zapis księgowy. Minister finansów, który postuluje sięgnięcie po to narzędzie, de facto proponuje wydrukowanie dodatkowych pieniędzy bez pokrycia. Jedynym źródłem pokrycia byłaby sprzedaż tych rezerw. Bank centralny, sprzedając rezerwę, uzyskałby faktyczny zysk i mógłby się nim podzielić. Pamiętajmy jednak, że sprzedaż rezerw oznacza skokową aprecjację złotego, czego z kolei minister finansów chce uniknąć. Niektórzy politycy, np. Samoobrony, wielokrotnie już proponowali likwidację rezerwy rewaluacyjnej. Minister finansów powinien więc kategorycznie przeciwstawiać się temu pomysłowi, a nie go promować.

Poręczenia powiększą deficyt

Kolejnym narzędziem długofalowego równoważenia budżetu, o którym mowa w programie, są poręczenia i gwarancje. Program przyjmuje, że rok w rok minister finansów będzie poręczał 2% PKB kredytów, co oznacza, że państwo weźmie na siebie ciężar ewentualnej niewypłacalności podmiotów sektora prywatnego, które zadłużą się w sektorze bankowym. W stosunku do obecnej skali jest to wielokrotnie więcej. Jeżeli minister finansów ma poręczać więcej, musi obniżyć kryteria tych poręczeń, musi pogorszyć jakość tego instrumentu. Pogorszenie jakości to zwiększenie ryzyka, co wprost oznacza, że przyszły ciężar obciążeń przejmuje budżet. Jest to nic innego, jak kuchennymi drzwiami powiększanie deficytu budżetowego o kolejne 2% PKB.

Tytuł i śródtytuły pochodzą od redakcji