Wydatki państwa

Próby reformowania polskich finansów publicznych, związane z planem Hausnera oraz zamierzeniami rządu i NBP, dotyczącymi przystąpienia kraju do strefy euro, każą jeszcze raz spojrzeć na problem wydatków publicznych.

Jak wynika z sondaży, dość powszechne w Polsce jest przekonanie, że państwo wcale nie powinno zmniejszać swoich wydatków na cele socjalne. Jedy-

ne powszechnie akceptowane oszczędności to zmniejszenie wydatków na administrację publiczną, powszechnie oskarżaną o marnotrawstwo i nadmierne rozdęcie.

Jak się jednak wydaje, w sprawie tej mamy często do czynienia z obiegowymi poglądami, nie opartymi wcale na rzetelnej analizie sytuacji. Przede wszystkim trzeba bowiem zdać sobie sprawę z tego, wypełnienia jakich funkcji oczekujemy od państwa. Państwo (czy też, mówiąc inaczej, sektor publiczny) występuje we współczesnej gospodarce w bardzo różnych rolach (por. ramka 1). Część z funkcji państwa jest absolutnie niekontrowersyjna (np. dostarczenie poczucia bezpieczeństwa czy też sprawnego sądownictwa), część wzbudza większe emocje (np. skala redystrybucji dochodów za pośrednictwem podatków i wydatków publicznych). Jeśli mierzyć skalę udziału państwa w gospodarce rynkowej za pomocą relacji łącznych wydatków publicznych do PKB - a jest to miara najlepsza, z reguły bowiem za każdą aktywnością państwa stoją jakieś wydatki - okazuje się, że w świecie krajów rozwiniętych występują pod tym względem bardzo duże różnice (por. ramka 2), a Polska lokuje się wśród krajów o stosunkowo dużej skali wydatków sektora publicznego.

Należy jednak pamiętać o tym, że lista funkcji, które musi wypełniać państwo, nie jest wcale dana jednoznacznie. Jest to raczej wynik pewnej umowy społecznej: w jednych krajach uważa się, że np. darmowa wyższa edukacja jest obowiązkiem państwa, w innych natomiast, że każdy obywatel musi o nią zadbać sam i sfinansować z własnej kieszeni. Oczywiście, im wyższa skala oczekiwań co do funkcji państwa, tym więcej musi ono wydawać pieniędzy, a zatem również tym większe muszą być podatki (por. ramka 3). Co więcej, nawet w ramach jednego społeczeństwa może nastąpić przewartościowanie poglądów na temat funkcji państwa - a w ślad za tym albo wzrost, albo spadek wydatków publicznych (por. ramka 4). Mimo powszechnych odczuć co do dramatycznych zmian, w rzeczywistości w Polsce nie mieliśmy w ostatnim piętnastoleciu rewolucji w relacji wydatków publicznych do PKB. Funkcje państwa uległy, oczywiście, daleko idącym modyfikacjom, jednak głównie w sferze legislacyjnej, regulacyjnej i właścicielskiej, a nie redystrybucyjnej (por. ramka 5). Wysoka relacja wydatków publicznych do PKB wynika przy tym głównie z wysokiego udziału transferów pieniężnych do gospodarstw domowych (rent, emerytur, świadczeń społecznych itp.). Jeśli są one tak wysokie, nie dziwmy się, że wysokie są też podatki.

I. Rola państwa w gospodarce

Na problem roli państwa w gospodarce można spoglądać z wielu punktów widzenia. Najbardziej typowe jej przejawy to:

l Rola legislacyjna, czyli tworzenie prawa obowiązującego podmioty gospodarcze oraz regulującego obowiązujące między nimi zasady współdziałania i konkurencji. Przejawem roli legislacyjnej jest również stworzenie sprawnych instytucji zapewniających przestrzeganie prawa (sądy, policja, administracja).

l Rola regulacyjna, czyli wpływ na otoczenie ekonomiczne, w którym działają podmioty gospodarcze. Rolę tę państwo wypełnia poprzez prowadzoną przez siebie politykę gospodarczą: pieniężną, fiskalną (budżetową) oraz strukturalną.

l Rola redystrybucyjna, czyli zmiana struktury dochodów, skierowana zazwyczaj w stronę ochrony i zwiększania dochodów grup słabszych ekonomicznie. Rolę tę państwo wypełnia poprzez politykę podatkową, politykę transferów pieniężnych, kierowanych do gospodarstw domowych, oraz politykę świadczeń dostarczanych gospodarstwom domowym nieodpłatnie lub poniżej cen rynkowych (jest to więc redystrybucja dochodów).

l Rola właścicielska, czyli państwowa własność części przedsiębiorstw funkcjonujących na rynku.

Część tych zjawisk musi występować w normalnej gospodarce, część nie. W roli legislacyjnej nikt państwa nie zastąpi, bo tylko państwo może stanowić prarzecz się ma z rolą regulacyjną, choć z części polityki gospodarczej można świadomie zrezygnować (np. zastępując własną walutę przez walutę innego kraju, rezygnuje się z własnej polityki pieniężnej - tak postąpiła Panama, wprowadzając dolara amerykańskiego, a w jakimś sensie w ten sposób postępują kraje strefy euro, rezygnując ze swoich walut narodowych i narodowej polityki pieniężnej). Z roli redystrybucyjnej teoretycznie można w ogóle zrezygnować (w praktyce nie stosowano jej w XIX wieku, a w bardzo ograniczonym zakresie stosowana jest np. w Ameryce Łacińskiej) - jednak ceną za to byłyby ogromne nierówności społeczne, prawdopodobnie nie do zaakceptowania we współczesnej Europie. Wreszcie rola właścicielska może być stosowana w bardzo różnym zakresie: państwo komunistyczne było właścicielem większości majątku produkcyjnego, państwo o gospodarce rynkowej zazwyczaj stara się ograniczyć swój udział do niezbędnego minimum, zdając sobie sprawę z mniejszej efektywności własności prywatnej w stosunku do publicznej. Jednak decyzja, gdzie znajduje się to minimum, jest często bardzo trudna. W USA państwo nie sprawuje niemal żadnych funkcji właścicielskich w stosunku do podmiotów gospodarczych (wyjątki stanowią jednak takie instytucje, jak np. poczta). W Austrii państwo jest nadal posiadaczem kolei, większości energetyki, wielkich banków i przedsiębiorstw przemysłowych.

II. Pomiar roli państwa w gospodarce

Skala roli państwa w gospodarce jest różna w różnych krajach. Mierzy się ją najczęściej, odnosząc wielkość wydatków instytucji publicznych (budżetu centralnego, budżetów samorządowych, funduszy pozabudżetowych i jednostek budżetowych) do wielkości produktu krajowego brutto (PKB), wytworzonego w danym roku.

Należy jednak zauważyć, że:

l Sumując wydatki różnych instytucji publicznych, należy usunąć z rachunku płatności odbywające się wewnątrz sektora publicznego (a więc np. wydatków budżetu centralnego na rzecz budżetów samorządowych), gdyż w przeciwnym razie przeszacowalibyśmy wielkość rzeczywistych wydatków państwa. Jest to tzw. konsolidacja finansów publicznych.

l Relacja wydatków publicznych do PKB nie ukazuje całej roli państwa w gospodarce. W szczególności, nie mówi ona wiele o roli właścicielskiej państwa. W gospodarce polskiej w połowie lat 80. relacja wydatków publicznych do PKB była mniejsza niż w Szwecji, ale faktyczna rola państwa znacznie większa.

Mimo to, relacja wydatków publicznych do PKB stanowi niezłą miarę roli państwa w przypadku gospodarek rynkowych, o porównywalnym systemie gospodarczym. Porównanie takie, dokonane dla 30 krajów OECD, pokazuje, że relacja ta może wahać się od 24% w Korei, do blisko 60% w krajach skandynawskich. USA, z poziomem wydatków publicznych równym 33% PKB, charakteryzuje się znacznie mniejszą rolą państwa w gospodarce niż Niemcy i Francja, z poziomem ok. 45%. Polska i większość krajów Europy Środkowowschodniej ma wydatki państwa nieco mniejsze niż w Niemczech, ale zdecydowanie wyższe niż w USA, Wielkiej Brytanii lub Irlandii.

III. Skala wydatków publicznych a funkcje państwa

Relacja wydatków publicznych do PKB nie jest przypadkiem. Wiąże się ona z tym, jak wielkiej aktywności oczekuje społeczeństwo od swojego państwa. Skala wydatków różni się, jeśli różnią się funkcje, które wykonuje państwo.

W społeczeństwie amerykańskim oczekuje się, że państwo dostarczy: sprawnej administracji, sądownictwa, bezpieczeństwa (policji i obrony narodowej), elementarnej edukacji oraz minimalnego wsparcia dla osób znajdujących się w najtrudniejszej sytuacji (minimalnego zakresu opieki zdrowotnej, minimalnego wsparcia dla bezrobotnych oraz minimalnego zakresu wsparcia dla osób niezdolnych do pracy).

O resztę obywatel musi zadbać sam, wykupując sobie komercyjne ubezpieczenie zdrowotne, oszczędzając na swoją emeryturę i troszcząc się o własne miejsce pracy lub własne przedsiębiorstwo.

W społeczeństwach skandynawskich uważa się, że państwo powinno zapi bezpieczeństwo, ale również pełną, darmową edukację i ochronę zdrowia, szczodry system emerytalny i system wsparcia dla osób niezdolnych do pracy, wsparcie dla bezrobotnych i pomoc w utrzymaniu ich miejsc pracy, a wreszcie wyrównanie nadmiernych nierówności dochodowych.

W związku z tym, w USA na sfinansowanie funkcji państwa wystarczy 33% PKB, w Skandynawii musi to być niemal dwukrotnie więcej.

O tym, jak są realizowane funkcje państwa, świadczy struktura wydatków publicznych.

W Polsce zdecydowaną ich większość stanowią wydatki o charakterze konsumpcyjnym, związane głównie z transferami społecznymi, edukacją i służbą zdrowia. Wydatki na podstawowe funkcje państwa (administrację, sądownictwo, bezpieczeństwo) oraz na inwestycje (np. budowę dróg) są mniejsze, niż w większości innych krajów. Polaków nie powinno więc dziwić, że funkcje te są realizowane znacznie gorzej niż gdzie indziej. Za to bardziej szczodre (w relacji do PKB) są wydatki na renty i emerytury oraz na dotacje do przynoszących straty przedsiębiorstw. Przy ograniczonych wpływach podatkowych, nie można mieć wszystkiego naraz.

IV. Rola państwa może się zmieniać...

Funkcje państwa nie są dane raz na zawsze. Są raczej wynikiem pewnej ugody społecznej, która może ulec zmianie np. wskutek zmiany systemu politycznego, determinacji rządu, kryzysu gospodarczego albo dyskusji na temat sytuacji państwa. Przykładowo:

l W latach 40. i 50. gwałtownie wzrosła rola państwa w Wielkiej Brytanii. Było to wynikiem ogólnospołecznej debaty na temat konieczności zmian, która znalazła odbicie w raporcie lorda Beveridge?a (powód zmian: dążenie do budowy bardziej otwartego społeczeństwa).

l W latach 90. zmniejszyła się rola państwa w gospodarkach krajów Europy Środkowo-wschodniej, zwłaszcza w zakresie funkcji właścicielskiej (powód zmian: załamanie systemu komunistycznego).

l W latach 80. silnie wzrosła rola państwa w gospodarce Grecji. Było to wynikiem świadomej polityki rządu greckiego, dążącego do budowy w krótkim czasie "państwa dobrobytu" (powód: frustracja z powodu niskiego poziomu życia).

l W drugiej połowie lat 80. dokładnie odwrotny wynik dała determinacja rządu Irlandii. Dzięki porozumieniu głównych sił politycznych, w ciągu kilku lat - mimo licznych protestów - dokonano silnej redukcji udziału państwa w gospodarce, osiągając w efekcie gwałtowny wzrost PKB (powód zmian: frustracja z powodu powolnego rozwoju).

V. Jak to wyglądało w Polsce?

W ciągu ostatnich 20 lat rola państwa w polskiej gospodarce zmieniała się, choć nie tak silnie, jak się powszechnie sądzi. Główne warte zauważenia zjawiska to:

l Gwałtowny spadek roli właścicielskiej państwa, przejawiający się w procesach prywatyzacji gospodarki. Udział własności publicznej w wytwarzaniu PKB obniżył się z ok. 70% w roku 1989 do ok. 26% obecnie.

l Zmiana funkcji legislacyjnej i regulacyjnej państwa. Państwo przestało działać w charakterystyczny dla gospodarek komunistycznych sposób, polegający na ręcznym sterowaniu większością procesów gospodarczych. Zajęło się za to wpływem pośrednim, polegającym na prowadzeniu określonej polityki gospodarczej, mającej na celu skłonienie sektora prywatnego do jak największej aktywności, oraz tworzeniu ram prawnych sprzyjających rozwojowi (inna sprawa, na ile umiejętnie udawało się to robić).

l Zadziwiająco niewielka zmiana nastąpiła za to w zakresie funkcji redystrybucyjnej państwa. Zmieniła się oczywiście nieco struktura wydatków: mniej środków kierowane jest do gospodarstw domowych w formie świadczeń dostarczanych nieodpłatnie lub poniżej cen rynkowych, silnie wzrósł za to udział transferów pieniężnych. Wysoka inflacja w roku 1989 spowodowała przejściowe obniżenie się relacji wydatków publicznych do PKB, jednak już w roku 1990 nastąpiła ich odbudowa, a potem stabilizacja.

W świetle powyższego wykresu, popularne w Polsce twierdzenie, że po roku 1989 państwo "wycofało się" z polityki redystrybucji i pozwoli