Zadaniowość coraz mniej zagadkowa

Od stycznia kilka osób w kancelarii premiera przygotowuje zmianę zasad tworzenia budżetu państwa. - Do tej pory panowało myślenie: ile pieniędzy przeznaczyć na tę bądź inną instytucję. Chcemy to odwrócić i zapytać: po co wydajemy te pieniądze? - mówi Teresa Lubińska, była minister finansów, teraz sekretarz stanu w kancelarii premiera odpowiedzialna za reformę. Administracja chce skorzystać ze znanej w sektorze prywatnym koncepcji zarządzania przez cele. Zgodnie z nią, wszelkie nakłady muszą przynosić konkretny, wymierny efekt. - Chcemy przede wszystkim kierować pieniądze tam, gdzie ich wykorzystanie przynosi wymierne skutki. Liczymy, że w ten sposób zwiększy się skuteczność działania administracji publicznej - tłumaczy dr Tomasz Strąk z Wydziału Nauk Ekonomicznych i Zarządzania Uniwersytetu Szczecińskiego, doradca minister T. Lubińskiej. To on ostatecznie będzie kierować zespołem wdrażającym reformę.

Na razie bez rewolucji

Nic jednak nie wskazuje, aby przez najbliższe lata czekała nas rewolucyjna zmiana kształtu ustawy budżetowej. Wciąż obowiązywać będzie stara klasyfikacja budżetu na działy, rozdziały i paragrafy. Tzw. elementy zadaniowości doczepiane będą tylko stopniowo do uzasadnienia ustawy. W 2007 r. "uszczegółowienie" dotyczyć może programu innowacyjnych technologii i promocji zatrudnienia.

W pierwszym przypadku rząd zamierza podsumować wydatki Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości, Agencji Rozwoju Przemysłu, Banku Gospodarstwa Krajowego oraz resortów nauki i gospodarki. Chodzi o sprawdzenie, czy środków tych instytucji nie dałoby się lepiej wykorzystać. Przy okazji rząd może wyznaczyć wymierne efekty, jakich spełnienia oczekuje (np. wzrost eksportu wysoko przetworzonych produktów, zwiększenie liczby patentów).

W drugim przypadku kancelaria premiera współpracować będzie z Ministerstwem Polityki i Pracy Społecznej przy reformowaniu urzędów pracy. MPiPS planuje m.in. kontrolę efektywności ich pracowników, mierząc np., ilu bezrobotnym udało się znaleźć miejsca pracy. Podobne współczynniki posłużą rządowi do bardziej efektywnego rozdziału funduszy na promocję zatrudnienia. - Wbrew pozorom, w resorcie nie ma przed takimi zmianami oporów. Być może uda się i lepiej wykorzystać pieniądze z Funduszu Pracy - mówi T. Strąk. Z kolei wicepremier i minister finansów Zyta Gilowska chce, aby zadaniowość obowiązywała przy inwestycjach drogowych.

Ostateczny zakres "zadaniowości" na 2007 r. określony ma być w czerwcu. Na razie nie jest jasne, ile oszczędności przyniesie reforma. - Teraz jesteśmy na etapie koncepcyjnym - zastrzega T. Lubińska. Pełny budżet w układzie zadaniowym gotowy bździe jednak nie wcześniej niż za 3-6 lat. Rząd przypomina, że wdrażanie podobnej reformy we Francji trwało aż osiem lat.

Trzy typy mierników

Eksperci kancelarii premiera pracują w tej chwili nad miernikami efektywności wydatków państwa. Dzielą je na trzy grupy: oddziaływania, rezultatu i produktu. W pierwszym przypadku chodzi o wyznaczenie, jakie mają być zmiany wskaźników makroekonomicznych i społecznych (np. liczba patentów na 10 tys. mieszkańców, stopa bezrobocia, wartość eksportu). Bardziej szczegółowy miernik rezultatu pokaże, jakie będą bezpośrednie efekty wydania państwowych pieniędzy (np. ile patentów powstanie czy ile osób znajdzie pracę). Ostatni typ wskaźników - oddziaływania - opisywać będzie, na co są wydawane pieniądze (ilość szkoleń, wartość dotacji itp.). W ślad za tym wydatki budżetu klasyfikowane mają być na programy, priorytety i zadania.

Co ciekawe, podobny podział zastosowano w projektach programów operacyjnych, które przygotowuje Ministerstwo Rozwoju Regionalnego. To dokumenty, które określają, w jaki sposób wydawane będą unijne pieniądze. W wielu przypadkach MRR pozostawiło jednak puste pola w miejscach, gdzie powinny znaleźć się mierniki wykorzystania funduszy UE. Eksperci kancelarii premiera przyznają jednak, że to specyficzna sprawozdawczość wymagana przez Brukselę przy inwestycjach przy użyciu pieniędzy z UE motywuje administrację do reform zasad budżetowania.

Samorządy już to robią

Reforma przygotowana przez kancelariź premiera nie jest bynajmniej pierwszą tego typu inicjatywą w Polsce. - Budżet zadaniowy przygotowuje już kilkadziesiąt samorządów - przypomina dr Marzena Piszczek z Akademii Ekonomicznej w Krakowie, doradca minister T. Lubińskiej. Pierwszy mierniki zadaniowości dla poszczególnych dzielnic zastosował Kraków (już w 1993 r.). Po nim robią to m.in. samorządy w Płocku, Tychach, Zabrzu, Wrocławiu czy Ostrowie Wielkopolskim.

Zwykle "rdzeń" budżetu jest przygotowany na podstawie działów administracji publicznej. Do tego dochodzą jednak dokładne opisy zadań dla jednostek podległych miastu (zakładom budżetowym, dzielnicom, przedsiźbiorstwom komunalnym). Na sesjach rady miasta osoby odpowiedzialne za realizacjź zadań są potem rozliczane według wcześniej zapisanych mierników. - Wprowadzenie tego typu budżetowania wymaga bardzo dużej odwagi, bo tak naprawdź dokładne planowanie inwestycji jest dla urzźdników związywaniem sobie rąk - podkreśla M. Piszczek.

Sztywność budżetu

zagraża reformie

Ekonomiści sceptycznie oceniają szansę na przekształcenie całego budżetu. - Zbyt wiele mamy w budżecie wydatków sztywnych. Dlatego reforma uda siź tylko czźściowo - mówił prof. Andrzej Wernik, członek Polskiej Akademii Nauk, wieloletni pracownik MF. Kancelaria premiera ocenia, że wydatki "prawnie zdeterminowane" stanowią aż 73 proc. polskiego budżetu. Kancelaria liczy jednak, że część z nich uda się "przekuć" na model zadaniowy (m. in. wydatki na ubezpieczenia społeczne, a także na urzźdy, które same ustalają swoje budżety). - Szansę upatrujemy w hierarchizacji celów. Wtedy część instytucji połączyć może swe budżety, a część zadań okazać się może niepotrzebna. Liczymy na pewne oszczędności - mówi Lubińska.

Dlaczego

wzorujemy się

na Francji?

T. Lubińska już nieraz mówiła, że jednym ze wzorów reformy polskiego budżetu jest Francja. Kraj ten od 2001 r. przygotowywał się do pełnego wdrożenia tzw. Prawa organicznego w odniesieniu do ustawy o finansach publicznych" ("La loi organique relative aux lois de finances, LOLF). Od 2006 r. wydatki we francuskim budżecie grupowane są hierarchicznie według: misji (łącznie 50 resortowych i ponadresortowych, np. kultura, transport), programów (jest ich 160, np. bezpieczeństwo drogowe, kontakty z terytoriami zamorskimi) oraz szeregu detalicznych działań. Parlament zatwierdza oddzielnie każdą misję, ale nie może zmienić łącznego pułapu środków

finansowych na jej sfinansowanie. Deputowani mogą jednak wpływać na kształt misji, przesuwając liczbę osób i kwoty pieniędzy

zapisanych na poszczególne programy. LOLF zaleca przy tym, by liczba etatów pozostała w danej misji stała.

- Francuski wzorzec wydaje się adekwatny dla Polski, ponieważ oba kraje mają podobny poziom długu publicznego i wydatków na administrację - przyznaje dr Magdalena Godek, ekspert rządu i pracownik naukowy Katedry Finansów

i Bankowości Uniwersytetu

Łódzkiego. Inni specjaliści (m.in. prof. Elżbieta Chojna-

-Duch, szef Centrum Studiów Samorządu Terytorialnego

i Rozwoju Lokalnego Uniwersytetu Warszawskiego)

wskazują jednak na fakt,

że reforma LOLF nie zmieniła de facto struktury wydatków we francuskim budżecie, wprowadzając tylko nowy sposób ich prezentacji.

Komentarz

dr Lesław Fijał

skarbnik

miasta

Krakowa

Przekonanie urzźdników jest najważniejsze

Zasadniczym problemem jest przekonanie administracji do nowego sposobu myślenia. Wśród urzędników przeważa filozofia uznaniowo-przetargowa. W skrócie polega to na tym, że zgłaszają oni dwa razy większe potrzeby, zdając sobie sprawę, że i tak mają szansę na zwiększenie budżetu tylko o 1/10.Dlatego w samorządzie krakowskim posługujemy się precyzyjną instrukcją planowania zadań budżetowych,zarówno bieżących, jak i inwestycyjnych. Zobowiązuje ona każdego dyrektora wydziału do tzw. kwantyfikowania zadań realizowanych przez podległy mu wydział. Kwantyfikacja ta polega na wyodrębnieniu i określeniu wysokości kosztów bezpośrednich realizacji danego zadania oraz kosztów pośrednich,czyli kosztów obsługi danego zadania (przede wszystkim kosztów administracyjnych). Dla tych drugich zasadniczym parametrem jest tzw. koszt utrzymania stanowiska pracy w urzędzie. Dzięki temu pozyskujemy informację zarówno jeśli chodzi o stopień zaspokojenia potrzeb mieszkańców przy danej wielkości zaangażowania publicznych pieniędzy, jak i informację o wielkości środków zaangażowanych w obsługę tego zadania. Wydaje się, że trudno będzie przenosić doświadczenia samorządów na poziom budżetu państwa. Trudno wyodrębnić w nim część operacyjną i kapitałową. Oszczędności możemy szukać tak naprawdę przy realizacji bieżących zadań rzeczowych. Tymczasem rząd zajmuje się w zasadzie ich obsługą. Dlatego tak ważna jest decentralizacja zadań i większe zaufanie do samorządów. To one powinny prowadzić inwestycje o charakterze publicznym, ale także realizować bieżące zadania przekazywane ze szczebla centralnego z powiększonych dochodów własnych.