Zamiast tworzenia nowej komisji sejmowej znacznie bardziej pociąga mnie pomysł utworzenia komitetu doradczego (lub komitetu koordynacyjnego) przy prezesie Rady Ministrów. Jeżeli zostałby zapewniony udział praktyków, a także przedstawicieli wysokiego szczebla z kluczowych ministerstw, byłoby to dobre forum do uzgadniania ogólnych kierunków rozwoju prawa handlowego, obrotu publicznego, prawa gospodarczego,finansowego i podatkowego.
W zeszłym tygodniu na łamach PARKIETU (we wtorek 15 marca) Krzysztof Wantoła, prezes Izby Domów Maklerskich, przedstawił propozycję powołania sejmowej Komisji Rynku Kapitałowego i Giełd jako panaceum na wszystkie bolączki polskiego rynku kapitałowego. Sam pomysł powołania ciała, którego podstawowym zadaniem byłoby koordynowanie działań, ?by politycy zrozumieli i stale uświadamiali sobie rzeczywistą rolę rynku kapitałowego w gospodarce?, na pierwszy rzut oka nie budzi zastrzeżeń i wart jest głębszego zastanowienia. Dlatego też z zaciekawieniem zacząłem studiować propozycje prezesa Wantoły. Jednak im bardziej zgłębiałem treść artykułu, tym bardziej budził on moje zdumienie, a w końcu i przerażenie. Trzeba sobie uświadomić, że napisał go człowiek, który od wielu lat walczy z odgórnym sterowaniem rynkiem, walczy o zwiększenie swobody działania domów maklerskich, o liberalizację całego rynku kapitałowego. I jest to chyba jedyny punkt, z którym w pełni się zgadzam. Cała reszta budzi mój głęboki sprzeciw.Jakżeż bowiem wygląda propozycja rozwiązania? W imię liberalizacji należy powołać superspeckomisję, która będzie miała niemal nieograniczone uprawnienia ? od stanowienia prawa, poprzez nadzór nad jego wykonywaniem aż po ostateczne kompetencje odwoławcze. I to w państwie, którego jedną z podstawowych zasad jest rozdzielenie trzech władz ? ustawodawczej, wykonawczej i sądowniczej. A tu mamy utworzyć komisję, która te wszystkie władze znów połączy i w ten sposób rozwiąże wszystkie problemy. Jest to, niestety, przejaw głęboko w nas tkwiącego myślenia magicznego, że jak coś szwankuje, to należy powołać kolejną komisję (o jeszcze większych niż dotychczasowe kompetencjach), a wszystkie problemy natychmiast znikną.Jestem przekonany, że najlepszym sposobem walki z takim magicznym myśleniem jest praktyczne spojrzenie (zdaje się, że wychodzę na straszliwego Mugola, ale zapewniam Czytelników, że bardzo się pasjonuję przygodami Harry?ego Pottera, właśnie na zasadzie pięknej bajki, w której wszystko jest prostsze niż w życiu), więc swoim zwyczajem spróbuję podejść do przedstawionej propozycji bez cienia magii. Zacząłem od tego, że z sejmowej strony internetowej ściągnąłem sobie regulamin Sejmu i dokładnie go przestudiowałem. Jakież to zadania stoją przed komisjami sejmowymi? Otóż rozpatrują one i przygotowują sprawy stanowiące przedmiot obrad Sejmu, wyrażają opinie w sprawach przekazanych przez Sejm lub jego organy, mają uprawnienia kontrolne w zakresie określonym przez Konstytucję i ustawy. I to wszystko. Cokolwiek byśmy chcieli tu zmienić, musielibyśmy zmieniać albo Konstytucję, albo ustawę. A wszyscy wiemy, że jest to proces żmudny i długotrwały, nieprędko więc osiągnęlibyśmy efekt praktyczny. Nawet gdyby to było możliwe, nie wydaje mi się, by w celu rozwiązania jednego problemu, choćby nie wiem jak ważnego, należało zmieniać całą filozofię działania Sejmu i jego komisji.I jeszcze dwie uwagi natury ogólnej. Pierwsza z nich jest bardzo porządkowa, ale i bardzo istotna. Otóż zgodnie z regulaminem Sejmu, komisja podejmuje uchwały większością głosów, w obecności co najmniej 1/3 liczby członków komisji. Nierzadko więc wystarczy, by stanowisko zaledwie 1/6 posłów wchodzących w jej skład rozstrzygało o decyzji całej komisji. A może to być nawet mniej niż 1/6, bowiem potrzebna jest zwykła większość głosów, a nie większość bezwzględna. Czy nie wydaje się to za mało wobec wagi zagadnień, jakie ta komisja miałaby rozstrzygać?Druga uwaga ogólna dotyczy rzeczywistych kompetencji komisji sejmowej. Otóż na dobrą sprawę sama komisja nie może o niczym decydować, gdyż tylko przygotowuje propozycje dla Sejmu, który może uwzględnić przedstawione wnioski, ale wcale nie musi. Wszyscy zaś wiemy, jak przebiegają głosowania w Sejmie ? często o wyniku głosowań bardziej decydują czynniki polityczne niż merytoryczne. Niedawno sam prezes Krzysztof Wantoła zżymał się na łamach prasy, że w trakcie prac nad ostatnią nowelizacją prawa o publicznym obrocie papierami wartościowymi Sejm odrzucił najpierw jedną z propozycji komisji sejmowej, a później podobną poprawkę Senatu. Skąd więc raptem taka nagła wiara w możliwości decyzyjne komisji?Przejdźmy teraz do poszczególnych propozycji kompetencji tej specjalnej komisji, przedstawionych przez prezesa Wantołę. Pierwszy postulat sprowadza się do tego, by Komisja Rynku Kapitałowego i Giełd miała w praktyce decydujący głos w sprawach regulacyjnych związanych z rynkiem kapitałowym. Jak to wygląda obecnie? Otóż najważniejsze regulacje, czyli ustawy, uchwala Sejm. Praktyczne i bardziej szczegółowe regulacje są ustalane w rozporządzeniach Rady Ministrów. W konkretnych zaś sprawach decyzje podejmuje Komisja Papierów Wartościowych i Giełd (dla odróżnienia obu Komisji będę dalej używał skrótów KRKiG oraz KPWiG). Rozumiem, że nie chodzi tu o odebranie kompetencji KPWiG ani o jej zlikwidowanie, gdyż KRKiG ma być organem odwoławczym od decyzji KPWiG. Uchwalanie ustaw leży w kompetencjach Sejmu, więc pozostają tylko rozporządzenia Rady Ministrów. Czyżby pan Prezes postulował, by te zadania przekazać KRKiG? Ależ to by znaczyło, że zamiast rozporządzeń mielibyśmy kolejne ustawy, które musiałyby rozstrzygać na przykład o szczegółach prowadzenia działalności maklerskiej. Obawiam się, że zamiast usprawnić funkcjonowanie rynku kapitałowego, szybko doprowadziłoby to do jego kompletnego paraliżu.Drugi postulat polega na tym, by KRKiG wybierała przewodniczącego KPWiG. Owszem, Sejm ma prawo wyboru na niektóre stanowiska państwowe, ale w żadnym wypadku takich uprawnień nie mają komisje sejmowe, które mogą jedynie opiniować wnioski w tych sprawach! Jednak mój zasadniczy sprzeciw dotyczy czego innego. Otóż jestem przekonany, że jednym z większych sukcesów twórców polskiego rynku kapitałowego jest zapewnienie apolityczności Komisji Papierów Wartościowych i Giełd. Dlaczego więc prezes Wantoła, w imię odpolitycznienia rynku kapitałowego, proponuje upolitycznienie wyboru przewodniczącego KPWiG?Zgodnie z trzecim postulatem, do zadań Komisji Rynku Kapitałowego i Giełd miałyby należeć ?istotne zmiany w akcjonariatach podstawowych spółek infrastrukturalnych rynku?. Tylko jak Komisja miałaby to realizować? Czy przez decydowanie, komu akcje zabrać, a komu przydzielić? Mam nadzieję, że te czasy skończyły się bezpowrotnie. Owszem, ustawa może narzucać pewne podstawowe proporcje, jak w przypadku giełdy i rynku pozagiełdowego, może określać pewne wymogi dotyczące składu organów niektórych spółek strategicznych, ale na tym rola ustawodawcy się kończy. Resztę musi regulować sam rynek, bowiem tylko wtedy może działać podstawowy mechanizm regulacyjny, jakim jest wzajemne docieranie się poszczególnych sił rynkowych. Tylko wtedy rynek, a w szczególności rynek kapitałowy, może się swobodnie rozwijać.Kolejna propozycja polega na tym, by komisja sejmowa była (w określonym zakresie) ?organem odwoławczym od decyzji organów nadzoru nad instytucjami rynku kapitałowego?. Jak to jednak pogodzić z rozdzieleniem władzy sądowniczej od władzy ustawodawczej, zagwarantowanym w Konstytucji? Ostatecznym organem odwoławczym od decyzji organu wykonawczego może być wyłącznie niezawisły sąd. Patrząc czysto praktycznie, większość odwołań od decyzji organów nadzoru wnoszą domy maklerskie, towarzystwa inwestycyjne i emerytalne oraz spółki publiczne. Trzeba wtedy wejść szczegółowo w sprawy biznesowe, najczęściej stanowiące tajemnicę zawodową lub handlową, trzeba przeprowadzić szczegółowe postępowanie, a potem rozprawę. Sejm, jako organ ustawodawczy, ma zupełnie inne zadania.Organem odwoławczym od decyzji Komisji Papierów Wartościowych i Giełd jest Naczelny Sąd Administracyjny. Często spotykam się z opinią, że NSA bada jedynie formalną poprawność decyzji, nie wnikając w zagadnienia merytoryczne. Moje doświadczenia w tym względzie są odmienne. Jeżeli jednak pojawiają się zastrzeżenia, to trzeba się zastanowić, jak zwiększyć znajomość zagadnień tak młodego jeszcze rynku kapitałowego wśród sędziów i prokuratorów, jak usprawnić pracę sądów, a nie proponować rozwiązania sprzeczne z podstawowymi założeniami państwa prawa.Zastanówmy się więc, co tak naprawdę jest nam potrzebne, by rynek kapitałowy mógł się prężnie rozwijać. Moja diagnoza jest prosta i w dużej mierze zbieżna z diagnozą prezesa Wantoły. Najważniejsze jest, by stworzyć atmosferę ogólnej przychylności dla rozwoju rynku, jako jednego z kluczowych czynników rozwoju całej gospodarki. Do tego jest potrzebne zrozumienie i przychylność wszystkich, którzy mają wpływ na kształtowanie prawa, polityki gospodarczej, finansowej i podatkowej w Polsce. Do tego grona, oczywiście, należą posłowie i senatorowie, więc jeżeli utworzenie specjalnej komisji sejmowej przyczyni się do realizacji naszego celu, to niech taka komisja powstanie. Boję się tylko nadmiernego mnożenia liczby komisji. Może wystarczy nieco przeprofilować zadania istniejącej Komisji Skarbu Państwa, Uwłaszczenia i Prywatyzacji?Jak więc udało się nam ustalić, trzeba likwidować bariery rozwoju i koordynować działania praktyczne. Do Sejmu powinny trafiać projekty ustaw wzajemnie ze sobą skoordynowanych, tak by składały się razem na spójną politykę wobec rynku kapitałowego. A to jest zadanie rządu. Im lepiej przygotowane projekty będą trafiać do Sejmu, tym lepsze i bardziej przejrzyste będziemy mieli prawo. I tu właśnie widzę zbyt słaby udział praktyków. W Sejmie jest znacznie lepiej ? bierzemy aktywny udział w pracach komisji sejmowych, nasze uwagi są tam cenione i bardzo poważnie traktowane. Podobnie jest z projektami ustaw i rozporządzeń na szczeblu Komisji Papierów Wartościowych i Giełd.Brakuje jednak dobrej współpracy z innymi agendami rządowymi. Szczególnie dotkliwie odczuwana jest ogromna niechęć Ministerstwa Finansów do jakichkolwiek kontaktów z praktykami rynku kapitałowego. W konsekwencji dopiero na forum komisji sejmowych możemy zgłaszać uwagi i propozycje lepszej koordynacji przepisów podatkowych z regulacjami rynku. A wtedy zwykle jest już za późno na głębsze zmiany. W ten sposób tracimy też możliwość koordynacji z innymi ustawami ? jak choćby w przypadku ustawy o przeciwdziałaniu praniu brudnych pieniędzy, gdzie gołym okiem widać jej ogromne nieprzystosowanie do realiów polskiego rynku kapitałowego.Zamiast tworzenia nowej komisji sejmowej znacznie bardziej pociąga mnie pomysł utworzenia komitetu doradczego (lub komitetu koordynacyjnego) przy prezesie Rady Ministrów. Jeżeli zapewniony zostałby udział praktyków, a także przedstawicieli wysokiego szczebla z kluczowych ministerstw, byłoby to dobre forum do uzgadniania ogólnych kierunków rozwoju prawa handlowego, obrotu publicznego, prawa gospodarczego, finansowego i podatkowego. W ten sposób do Sejmu trafiałyby projekty od razu dobrze ze sobą skoordynowane i uniknęlibyśmy sytuacji, gdy nowelizacja jednej ustawy powoduje, że inna ustawa traci wewnętrzną spójność. W ten sposób przyczynilibyśmy się wszyscy do budowania spójnego systemu prawnego, sprzyjającego rozwojowi naszego rynku kapitałowego. N
