5 lat błędów i sukcesów

Rada Polityki Pieniężnej jest młoda - o jej utworzeniu zdecydowano bowiem zaledwie 5 lat temu. Jak na tak młody wiek, budzi wiele kontrowersji. Dla rządu jest ona w tej chwili wrogiem publicznym numer jeden - jest odpowiedzialna za wysokie stopy procentowe, mocne spowolnienie gospodarcze oraz silną złotówkę. Nawet prezydent Aleksander Kwaśniewski powiedział, iż jest skłonny zastanawiać się, czy RPP jest potrzebna.

Konflikty rządów z bankami centralnymi nie są niczym nowym - zdarzały się i na świecie, i w Polsce. W naszym kraju zdarzają się one praktycznie od początku przemian. Mniejsze bądź większe sprzeczki z przedstawicielami banku centralnego ma na swoim koncie praktycznie każdy minister finansów, w tym nawet obecny prezes NBP Leszek Balcerowicz. Były też i gorętsze konflikty. Co ciekawe, jeden z nich doprowadził do powstania Rady Polityki Pieniężnej.

Zbyt silny prezes

W 1993 r., gdy rządy objęła koalicja SLD-PSL, szefową banku centralnego była Hanna Gronkiewicz-Waltz. Powołana została na to stanowisko przez ówczesnego prezydenta Lecha Wałęsę. Jej polityka pieniężna nie podobała się ówczesnym posłom. Dwukrotnie Sejm nie udzielał jej absolutorium z wykonania polityki pieniężnej - tylko że o ile w przypadku rządu takie stanowisko Izby oznaczało dymisję, to dla prezesa NBP nie miało żadnego znaczenia. Dodatkowo prezes NBP naraziła się uczestnictwem w wyborach prezydenckich. Mimo to jednak nie doszło do jej dymisji. W tej sytuacji, gdy z jednej strony szefowa NBP nie dawała się usunąć, a z drugiej - nie udawało się doprowadzić do tego, aby polityką stóp procentowych wspierała ona działania rządu, powstał pomysł osłabienia jej pozycji. Wystarczyło bowiem oddać rządy nad stopami w ręce ciała kolegialnego.

- We Francji utworzenie takiej rady było pewną ceną za utrzymanie niezależności banku centralnego. I u nas też tak się stało - powiedziała Hanna Gronkiewicz-Waltz w wywiadzie dla "Gazety Wyborczej" z maja 1996 r. A w innym miejscu tego wywiadu: - Jeśli prześledzimy prace nad ustawami o NBP i nadzorze bankowym, to projekty te były zasygnalizowane jeszcze za rządów premiera Waldemara Pawlaka w maju 1994 r. jako realizacja "Strategii dla Polski". Leżały sobie gdzieś i czyhały jako straszak na prezesa NBP. Może po to, żebym była bardziej spolegliwa w prowadzeniu polityki pieniężnej.

Także ekonomiści nie mają złudzeń - za utworzeniem RPP stała przede wszystkim chęć osłabienia pozycji prezesa NBP.

- Nikt wtedy nie myślał, jak RPP będzie działać, a wszyscy byli bardzo żywo zainteresowani tym, aby osłabić prezesa NBP - powiedział Janusz Jankowiak, główny ekonomista BRE Banku.

Posłowie, którzy w roku 1997 pracowali nad projektem, mówią jednak o innych pobudkach - przede wszystkim o wzmocnieniu NBP.

- Była to sprawa ustalenia niezależności banku centralnego i powołania organu, który kolegialnie decydowałby o polityce pieniężnej - mówi Jerzy Eysymontt, były wiceminister gospodarki, a w 1997 r. poseł z ramienia BBWR i wiceprzewodniczący ówczesnej komisji budżetowej.

- Takie kolegia istnieją w wielu krajach na świecie - stwierdza Józef Kaleta, również członek prezydium komisji budżetowej w 1997 r., wówczas poseł SLD. - Chodziło o to, aby polityka pieniężna była prowadzona zgodnie ze standardami światowymi. I żeby usamodzielnić bank centralny.

Ale - według Waldemara Michny, posła PSL i także wiceszefa komisji budżetowej - podczas prac nad ustawą posłowie nie mieli pełnych informacji o prawnym statusie podobnych kolegiów w innych krajach.

- RPP była wzorowana na rozwiązaniach zastosowanych w niemieckim Bundesbanku - powiedział. - Taką propozycję sugerował Sejmowi głównie NBP. Informacje, które zostały przekazane w Sejmie, były jednak niepełne. Bo na świecie, poza formalnymi uprawnieniami banków centralnych, są jeszcze inne akty prawne, regulujące ich działalność.Jednak pod koniec prac nad ustawami bankowymi (obok ustawy o NBP i nadzorze bankowym nowelizowano również prawo bankowe) pojawiła się poselska poprawka, według której wraz z wejściem w życie tych aktów prawnych miała upłynąć kadencja prezesa NBP. Poprawkę tę zgłosił... Józef Kaleta, twierdząc, iż dzięki niej wprowadzaniem w życie nowych aktów prawnych zająłby się już nowy prezes. W końcu jednak propozycja ta została odrzucona.

Radę wybiera nowa koalicja

Tak się złożyło, że tuż po zakończeniu prac nad ustawą o NBP odbyły się wybory parlamentarne, po których koalicję rządzącą stworzyły AWS i UW. I one wybrały większość członków Rady Polityki Pieniężnej - zgodnie bowiem z ustawą, po 3 osoby wybierane są przez Sejm, Senat oraz prezydenta, a 10 członkiem Rady i zarazem jej przewodniczącym z głosem decydującym jest prezes NBP. AWS desygnowała 4 osoby - Bogusława Grabowskiego, Jerzego Pruskiego, Wojciecha Łączkowskiego i Janusza Krzyżewskiego. UW wprowadziła do Rady dwie osoby - Marka Dąbrowskiego oraz Cezarego Józefiaka. Innym partiom nie udało się przeforsować żadnej osoby - ale, dzięki prezydentowi, w składzie RPP znaleźli się Dariusz Rosati, były minister spraw zagranicznych w rządzie SLD-PSL, Wiesława Ziółkowska, wcześniej posłanka Unii Pracy, oraz Grzegorz Wójtowicz, były prezes NBP.

Te trzy ostatnie osoby są uważane za zwolenników prowadzenia łagodniejszej polityki pieniężnej. Z kolei większość przedstawicieli AWS i UW kojarzona jest z twardszą polityką pieniężną. I, zdaniem zarówno Józefa Kalety, jak i Waldemara Michny, właśnie zdominowanie RPP przez przedstawicieli AWS i UW jest główną przyczyną obecnych kłopotów z tym organem.

- RPP, taka jak jest to obecnie w Polsce, odpowiedzialna jedynie przed Bogiem oraz zdominowana przez dogmatycznych ekonomistów, jest szkodliwa - uważa Waldemar Michna.

- Nie może być tak, żeby jedna partia, Unia Wolności, decydowała o polityce pieniężnej - twierdzi Józef Kaleta. - Na dodatek parlament nie opiniuje polityki pieniężnej - nigdzie na świecie tak nie jest. Sądzę, że przy wyborze członków RPP na następną kadencję trzeba się starać o to, aby kandydaci byli bardziej obiektywnie oceniani.

Jednak na początku nie zapowiadało się, iż RPP będzie najczęściej krytykowaną instytucją publiczną w Polsce. Praktycznie przez cały pierwszy rok działalności Rada obniżała bowiem stopy, i to drastycznie. Wprawdzie w lutym 1998 r. doszło do podwyżki - stopa interwencyjna wzrosła z 23,5% do 24%, jednak od kwietnia zaczęło się wielkie cięcie. W styczniu 1999 r. stopa interwencyjna wynosiła tylko 13%.

Polityka RPP stała się przedmiotem krytyki na przełomie 1999 i 2000 r., gdy stopy poszły do góry, i to bardzo mocno. Wtedy zaczęły się coraz gorętsze spory między rządem a RPP. Im wyższe były stopy, tym częściej ministrowie krytykowali posunięcia RPP. Właściwie od tego czasu Rada jest pod nieustannym obstrzałem.

W 2000 r. doszło do zmiany na fotelu prezesa NBP. Hanna Gronkiewicz-Waltz niedługo po tym, jak jej kadencja została przedłużona na następne pięć lat, postanowiła zmienić pracę i przejść na stanowisko wiceprezesa EBOR. Spośród kilku kandydatów wybrano Leszka Balcerowicza, byłego już ministra finansów i byłego szefa Unii Wolności. Jego kandydaturę zgłosił prezydent Aleksander Kwaśniewski, a Sejm ją zaaprobował - głównie głosami UW i AWS.

Nowa władza, nowe problemy

Jednak za kadencji poprzedniego rządu RPP nie była zagrożona. Po rozpadzie koalicji AWS-UW w 2000 roku, a potem po dezintegracji samego AWS w Sejmie nie było siły politycznej, która mogłaby doprowadzić do zmian w ustawie o NBP. Nowe wybory parlamentarne i wygrana SLD-UP oraz utworzenie koalicji z PSL stworzyły jednak nowe zagrożenie.

Naciski na RPP, mające na celu wymuszenie zmian w polityce pieniężnej, zaczęły się praktycznie tuż po utworzeniu rządu Leszka Millera. Rosły z miesiąca na miesiąc. O ich natężeniu w znacznym stopniu zdecydował fakt, iż w koalicji znaleźli się posłowie tych ugrupowań, które kilka lat wcześniej walczyły z polityką pieniężną Hanny Gronkiewicz-Waltz.

Posłowie PSL i UP przygotowali projekt uchwały krytykującej politykę pieniężną. Podczas debaty nad nią, która odbyła się w marcu szybko się okazało, iż wśród ugrupowań zasiadających w parlamencie NBP nie ma zbyt wielu zwolenników. Tylko Platforma Obywatelska deklaruje chęć walki o utrzymanie obecnego statusu RPP. Pozostałe ugrupowania wolałyby bardziej łagodną politykę pieniężną i niższy kurs złotego. Dla Samoobrony obecny prezes NBP Leszek Balcerowicz to człowiek, który zniszczył polską gospodarkę i niszczy ją nadal. LPR także nie kryje swojej niechęci zarówno do szefa NBP, jak i do obecnej polityki pieniężnej. Prawo i Sprawiedliwość odmówiło poparcia dla uchwały ganiącej politykę pieniężną, twierdząc, iż jest to pusty gest i należy po prostu znowelizować ustawę o NBP.

Po uchwale do Sejmu trafił kolejny projekt - nowelizacji ustawy o NBP, który zwiększa liczbę członków Rady Polityki Pieniężnej oraz nakazuje jej dbać o wzrost gospodarczy oraz poziom bezrobocia. Debatę nad tym projektem długo wstrzymywano - rząd nie deklarował poparcia dla niej, licząc, że Rada zdecyduje się na szybsze cięcia stóp w odpowiedzi na spadek inflacji i mocne spowolnienie gospodarcze. Jednak poziom redukcji stóp nie zadowolił ani rządu, ani posłów. Kroplą, która przepełniła czarę, była ostatnia obniżka - w kwietniu. Zarówno rząd, jak i spora część analityków oczekiwała takiego cięcia stóp , które przekona rynek, iż jest to ostatnia obniżka, co osłabi złotego. RPP postąpiła prawie dokładnie odwrotnie - prawie, bo obniżki dokonała, ale była ona na tyle mała, iż tuż po jej ogłoszeniu rynek już typował, kiedy będzie następna, a złoty się wzmocnił. Właściwie tuż po tej redukcji marszałek Sejmu Marek Borowski powiedział, iż dłużej już nie może wstrzymywać debaty o projektach nowelizacji ustawy o NBP. Potem zaraz wybuchła awantura o kurs złotego - rząd najpierw sugerował interwencję, potem zaś zażądał zmiany polityki kursowej. Na dodatek pojawiła się wypowiedź prezydenta Aleksandra Kwaśniewskiego, który najpierw zasugerował, iż nad istnieniem RPP można by się zastanowić, a potem poparł stanowisko rządu w sprawie nadmiernie wysokiego kursu złotego. Takie słowa osoby, która powszechnie uważana była za obrońcę niezależności banku centralnego i gwaranta niezmienności obecnego prawa o polityce pieniężnej, zostały odnotowane praktycznie wszędzie. Analitycy banków międzynarodowych uznali to za sygnał, iż do zmian w ustawie o NBP może dojść i zwrócili klientom uwagę na niebezpieczeństwo mocnych wahań złotego.

A debata nad zmianami zaczyna się w przyszłym tygodniu.

Po co nam ta Rada

Rady Polityki Pieniężnej bronią głównie ekonomiści.

- Nie ma w Europie banków, w których decyzje podejmowałby prezes czy zarząd - powiedział Janusz Jankowiak, główny ekonomista BRE Banku. - A skoro idziemy do Europy, powinniśmy przyjąć takie standardy. I to jest jeden argument. Poza tym, fakt, że RPP jest ciałem kolegialnym, umożliwia reprezentację w niej osób o różnych poglądach. I to, że Rada jest często podzielona, to nic złego, gdyż mimo wszystko potrafi podejmować decyzje. Ten system jest tak skonstruowany, że decyzje są podejmowane, choć często głosem przewodniczącego, czyli prezesa NBP.

Także zdaniem Krzysztofa Rybińskiego, głównego ekonomisty BZ WBK, nie warto rozwiązywać RPP w okresie, gdy większość państw stosuje u siebie kolegialne podejmowanie decyzji.

- RPP jest potrzebna, gdyż przy strategii bezpośredniego celu inflacyjnego ktoś ją musi realizować - dodał. - W sytuacji jednak, gdy zamiast strategii celu czy kursowej zostanie wprowadzony currency board, czyli kurs złotego zostanie związany z euro, nad istnieniem RPP będzie się można zastanawiać. W samej RPP można znaleźć zwolenników tego rozwiązania. Ale do jego wprowadzenia potrzebne jest spełnienie kilku warunków - poza odpowiednio dużymi rezerwami walutowymi, które mamy, konieczna jest wiarygodna polityka fiskalna i infrastrukturalna. Bez tego można skończyć tak, jak Argentyna.

Zdaniem Katarzyny Zajdel-Kurowskiej, kolegialne podejmowanie decyzji daje nadzieję na większą odporność banku centralnego na naciski.

- W sytuacji gdy decyzje podejmuje jedna osoba, istnieje większe ryzyko, że będzie ona podatna na naciski polityczne - powiedziała. - Przy większym gremium to prawdopodobieństwo jest mniejsze.

Poza tym, jej zdaniem, nawet zmiana reżimu polityki pieniężnej, sugerowana przez ministra finansów Marka Belkę, czyli wprowadzenie pasma wahań złotego w miejsce całkowitego upłynnienia, nie będzie oznaczała, iż RPP przestanie być potrzebna.

- Przecież płynnego złotego mamy dopiero od dwóch lat, a RPP istnieje od ponad czterech lat i wcześniej działała przy ograniczonym paśmie wahań - zwraca uwagę ekonomistka BH.

Wyniki były różne

Ocena działalności RPP jest niejednoznaczna. Jej niezaprzeczalnym sukcesem jest spadek inflacji. W grudniu 1997 r., a więc w przeddzień rozpoczęcia działalności Rady, wynosiła ona 13,2%. Na koniec kwietnia spadła do 3%. Problem polega na tym, że przez ten okres wykres inflacji przypomina raczej sinusoidę niż równię pochyłą, co jest skutkiem różnego rodzaju szoków (gwałtowne wzrosty cen ropy naftowej i żywności w roku 2000 czy ich spadki w roku 1998 i 2001), ale i niektórych posunięć RPP.

Na początku swojej działalności RPP zbyt mocno bowiem obniżyła stopy - ekonomiści mają zastrzeżenia przede wszystkim do ostatniej redukcji z tamtej serii - w styczniu 1999 r. stopa interwencyjna spadła aż o 250 pkt. bazowych. Wywołało to wzrost inflacji, ale także pomogło eksplozji kredytowej i napływowi importu przy jednoczesnym zahamowaniu eksportu, spowodowanym serią kryzysów. W ten sposób częściowo Rada przyczyniła się do zagrożenia kryzysem walutowym, które było największe na początku 2000 r. (w maju tamtego roku NBP opublikował informację, że deficyt na rachunku obrotów bieżących w marcu 2000 r. wyniósł 8,4% PKB, po czym nastąpiła mocna przecena złotego - dolar kosztował w pewnym momencie 4,74 zł). Ale także główną zasługą Rady było oddalenie groźby kryzysu - dzięki podwyżkom stóp procentowych z przełomu lat 1999-2000. Podwyżka stóp o 900 pkt. bazowych z jednej strony zapewniła zbyt papierom skarbowym, z drugiej jednak przyczyniła się do zduszenia popytu wewnętrznego, co spowodowało ograniczenie importu i wzrost eksportu, wypychanego przez brak zbytu na rynku wewnętrznym.

Tutaj jednak - według specjalistów - RPP popełniła kolejny błąd i niepotrzebnie podniosła stopy procentowe w sierpniu 2000 r., gdy inflacja już osiągnęła punkt szczytowy i zaczęła spadać. Przed tą podwyżką przestrzegali członków Rady zarówno przedstawiciele rządu, jak i spora część ekonomistów. Doprowadziła ona do spadku popytu wewnętrznego i drastycznego obniżenia tempa wzrostu PKB, na co wpływ miały także kłopoty gospodarki związane ze spowolnieniem tempa rozwoju na świecie. Gospodarka zahamowała tak gwałtownie, iż na razie kolejna seria cięć, która stopę interwencyjną obniżyła o połowę, nie przyniosła ożywienia gospodarczego.

Za sukces uważane było upłynnienie złotego, które nastąpiło w 2000 r. Był to krok w kierunku większej równowagi gospodarki, gdyż - na co wskazywały doświadczenia zagraniczne - płynny kurs w znacznym stopniu chroni przed kryzysami. Jednak ostatnio okazało się, iż to rozwiązanie nie podoba się rządowi ani sporej części przedsiębiorców. Złoty od 2000 r. mocno zyskał na wartości - poza kilkoma okresami spadku - co znowu szkodzi gospodarce, podrażając polski eksport.Do sukcesów Rady nie można zaliczyć realizacji celów inflacyjnych - do tej pory nie udało się jej zrealizować żadnego. Ale jej członkowie nie ukrywali, iż cele te miały przede wszystkim wytyczać ścieżkę dojścia do inflacji poniżej 4% na koniec przyszłego roku. Tak niski poziom ma stanowić spadek, jaki pierwsza Rada zostawi swoim następcom. Jednak nad realizacją tego celu zbierają się czarne chmury - z jednej strony żądania dotyczące zmiany reżimu kursowego, z drugiej nowelizacja ustawy o NBP, która ma powiększyć liczbę członków, a w zamyśle - grono zwolenników łagodnej polityki pieniężnej. Jeśli rządowi powiedzie się realizacja pierwszego postulatu, a posłowie zmienią ustawę, inflacja na koniec 2003 r. będzie zapewne wyższa niż 4%. Jednak nie to będzie stanowiło największą porażkę Rady Polityki Pieniężnej - kompletną klęską będzie to, iż pierwszy jej skład nie utrzymał swojej niezależności i nie przekonał polityków i społeczeństwa, że dobrze służy ona gospodarce.

Prawo o RPP

Konstytucja RP

Art. 227.

1. Centralnym bankiem państwa jest Narodowy Bank Polski. Przysługuje mu wyłączne prawo emisji pieniądza oraz ustalania i realizowania polityki pieniężnej. Narodowy Bank Polski odpowiada za wartość polskiego pieniądza.

2. Organami Narodowego Banku Polskiego są: prezes Narodowego Banku Polskiego, Rada Polityki Pieniężnej oraz Zarząd Narodowego Banku Polskiego.

5. W skład Rady Polityki Pieniężnej wchodzą prezes Narodowego Banku Polskiego jako przewodniczący oraz osoby wyróżniające się wiedzą z zakresu finansów powoływane na 6 lat, w równej liczbie przez Prezydenta Rzeczypospolitej, Sejm i Senat.

6. Rada Polityki Pieniężnej ustala corocznie założenia polityki pieniężnej i przedkłada je do wiadomości Sejmowi równocześnie z przedłożeniem przez Radę Ministrów projektu ustawy budżetowej. Rada Polityki Pieniężnej, w ciągu 5 miesięcy od zakończenia roku budżetowego składa Sejmowi sprawozdanie z wykonania założeń polityki pieniężnej.

Ustawa o Narodowym Banku Polskim

z dnia 29 sierpnia 1997 r.

Art. 3. 1. Podstawowym celem działalności NBP jest utrzymanie stabilnego poziomu cen, przy jednoczesnym wspieraniu polityki gospodarczej rządu, o ile nie ogranicza to podstawowego celu NBP.

2. Kierując się założeniami polityki pieniężnej Rada w szczególności:

1) ustala wysokość stóp procentowych NBP,

Art. 13. 1. W skład Rady wchodzą:

1) przewodniczący Rady, którym jest prezes NBP,

2) 9 członków powoływanych w równej liczbie przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, Sejm i Senat, spośród specjalistów z zakresu finansów.

Poselski projekt zmiany ustawy o NBP

Art. 1. ust.1: W artykule 3. ust. 1 otrzymuje brzmienie:

"Podstawowym celem działalności NBP jest dbanie o wartość polskiego pieniądza. W realizacji tego celu NBP wspiera rozwój działalności gospodarczej oraz sprzyja zmniejszaniu bezrobocia."

W artykule 13 w ust. 1 pkt. 2 wyrazy "9 członków" zastępuje się wyrazami "15 członków".

Art. 2 Powołanie nowych członków Rady Polityki Pieniężnej nastąpi w terminie 3 miesięcy od wejścia w życie ustawy.