Trudne pieniądze

Czy Polska będzie płatnikiem netto czy też zyska płynne środki po przystąpieniu do UE? Odpowiedź na tak stawiane pytanie jest prosta: Polska nie będzie płatnikiem netto tylko wtedy, kiedy będzie potrafiła wziąć wszystkie należne środki z tzw. funduszy strukturalnych i funduszu spójności.

Doświadczenie krajów Piętnastki, z których wiele korzystało ze wspomnianych funduszy, jest mało zachęcające. Jedyna Irlandia odniosła tu pełen sukces. Inne kraje, np. Włochy, Hiszpania, Grecja a nawet Francja, przynajmniej początkowo, nie umiały sobie poradzić ze wszystkimi przeszkodami. Włosi, w początku lat dziewięćdziesiątych, potrafili skonsumować zaledwie 15% funduszy przyznanych na rozwój południowej części kraju.

Kłopoty mniejsze i większe

Z reguły pierwszym problemem jest zdobycie tak zwanego udziału własnego (środki,. które zgodnie z tak zwaną zasadą dodatkowości musi dopłacić beneficjent). Wysokość tej sumy różni się w zależności od funduszu i rodzaju inwestycji, ale jest to najczęściej około 25% wartości inwestycji (za każde euro z naszej strony dostajemy trzy euro ze strony UE). Choć zdobycie udziału własnego jest trudne, nie stanowi jednak największej przeszkody. Banki chętnie udzielają kredytów, proponują dogodne warunki etc.

Drugą przeszkodą mogą być środki na opłacenie wykonawców inwestycji. Unia płaci bowiem po zakończeniu wszystkich robót, na początek zasilając firmę tylko niewielką sumą w postaci zaliczki. Jeśli niezbędne pieniądze się znajdzie, może "wyskoczyć" problem dużo cięższego kalibru. UE zwraca bowiem tylko wówczas wykorzystane środki, kiedy inwestycja jest w 100% zgodna z opisaną w projekcie. Jeśli nie spełnia jakichkolwiek warunków (również harmonogramu czasowego robót), ze zwrotu kosztów nici.

Projekty z udziałem funduszy europejskich są zatwierdzane do realizacji przez polskie Ministerstwo Gospodarki. Choć są wyjątki, największy strumień pieniędzy przepłynie tą drogą. MG działa zgodnie z rozporządzeniami UE, zawierającymi wytyczne, dotyczące sposobów i procedur wykorzystania funduszy oraz umowami między naszym krajem a Unią. MG sprawdza wykonanie poszczególnych robót w określonym czasie, po czym zwraca się do Ministerstwa Finansów o przekazanie beneficjentowi konkretnych środków. Środki te MF otrzymuje z Unii, z którą się szczegółowo rozlicza.

Beneficjent może już na etapie realizacji projektu wynegocjować z UE pewne zmiany w harmonogramie prac lub samym projekcie, ale odchylenia mogą być marginalne. Jeżeli finansowanie dotyczy np. kanalizacji, do której ma być przyłączonych na danym terenie 5000 ludzi (stąd wynikają jej rozmiary, a więc i koszt projektu), i takiej wielkości inwestycja zostanie zrealizowana, a okaże się, że w danym miejscu można znaleźć tylko 2000 użytkowników, dofinansowania nie będzie. Unia również nie pomoże, kiedy beneficjent wykorzystał zaliczkę np. na wykonanie robót ziemnych niezbędnych dla danej inwestycji i nie ma już pieniędzy, by przedpłacić za budowę urządzeń. Więcej, Unia może zażądać zwrotu pieniędzy, kiedy projekt nie zostanie zakończony. Odpowiedzialność finansową poniesie np. gmina, jeżeli to ona miała skorzystać ze środków pomocowych.

Niebezpieczny

protekcjonizm polityczny

Pieniądze będą przyznawane metodą administracyjną. Przy takiej metodzie będzie występował element protekcjonizmu politycznego. Fundusze mogą być przyznane "swoim", nawet jeżeli projekt będzie przygotowany mniej starannie, bądź gdzie indziej pieniądze mogłyby być bardziej efektywne lub potrzebne. Protekcjonizm polityczny zwiększa też prawdopodobieństwo ,,wpadek`` związanych z wykorzystywaniem funduszy europejskich.

Komu dać

Rządowym dokumentem planującym alokację funduszy europejskich jest Narodowy Plan Rozwoju. To plan, który powinien wskazać najefektywniejsze sposoby wydawania pieniędzy europejskich. Należy zatem wybierać inwestycje najbardziej rozwojowe. Na tym właśnie polegała tajemnica sukcesu Irlandii - z funduszy europejskich finansowano przede wszystkim te inwestycje, które były zaczynem dalszego rozwoju.Rozwojowość rozumiana np. jako wzrost produktu lokalnego brutto, nie jest jedynym możliwym punktem widzenia. Drugim kryterium rozwoju, występującym zarówno w NPR, jak i europejskich regulacjach dotyczących funduszy, jest rozwój mający na celu zmniejszenie różnic w poziomie cywilizacyjnym regionów.

Powstają pytania: czy dać tym, którzy dzięki danej inwestycji maksymalnie podniosą lokalny PKB lub stworzą największą liczbę miejsc pracy, czy tym, którzy dzięki inwestycji zbliżą się nieco do ogólnoeuropejskich standardów cywilizacyjnych? Wybór jest trudny, a decyzje pociągają ważne konsekwencje. Pójście w kierunku rozwoju ekonomicznego nakazuje inwestowanie w regionach najbardziej rozwiniętych. W rezultacie spowoduje to pogłębienie różnic i doprowadzi do wyludnienia najbardziej zacofanych obszarów, w których inwestycje na pewno nie będą rozwojowe. Brak inwestycji zatrzyma owe regiony na poziomie cywilizacyjnym końca XIX wieku.

Można też przyjąć "metropolitalną" koncepcję rozwoju. Inwestować w metropolie, co będzie najbardziej efektywne ze względu na przyrost PKB i miejsc pracy, przy okazji licząc, że ściągnie się nadwyżkę siły roboczej z innych terenów o wysokim bezrobociu.

Tu rodzi się dość dramatyczne pytanie - czy wyludnienie najbardziej zacofanych rejonów rzeczywiście wystąpi i w jakim stopniu? Czy pieniędzy, które zostaną (przy wariancie czysto efektywnościowym) zainwestowane w wielkie rozwojowe metropolie i regiony będzie na tyle dużo, że połowa ludności z np. warmińsko-mazurskiego czy lubelskiego będzie mogła się przenieść do wielkich aglomeracji, znaleźć pracę, wynająć najpierw mieszkanie, potem wziąć na nie kredyt i pierwszą ratę zapłacić pieniędzmi ze sprzedaży swojej ziemi lub biedniutkiego gospodarstwa, ewentualnie marnego mieszkania w miasteczku położonym na biednym i zacofanym terenie?

Co się stanie, jeżeli taki scenariusz zawiedzie? Jeżeli rozwój metropolii będzie za mały, by przyjąć większość ludności z obszarów biednych? Alternatywą są dzikie przedmieścia na obrzeżach wielkich miast lub skazanie ludności na bytowanie w rejonach beznadziejnie zacofanych.

Pytania bez odpowiedzi

W NPR ani strategiach regionalnych takich rozważań brak. Nie ma odpowiednich badań i danych statystycznych, a co ważniejsze uniemożliwia je "poprawność polityczna".

Bardzo wielkie znaczenie przy planowaniu pomocy mają problemy demograficzne. Temat jest wyjątkowo trudny i niebezpieczny. Jeżeli w rozmaitych małych miasteczkach, na wsiach w ciągu kilku lat nie zostanie wyremontowana lub zbudowana kanalizacja, wodociąg, gaz, sieć energetyczna to te miejsca będą skazane na wymarcie. Jeżeli teraz jeszcze funkcjonują w tych rejonach biedy jakieś lokalne rynki, to zaczną one zanikać, a mieszkańcy, którym nie uda się wyjechać, będą żyli z socjalu. Dlatego tak ważny jest wybór kierunku działania. Pomoc strukturalna nie skończy się w roku 2006.

Innym ważnym problemem jest powiązanie rozwoju regionalnego z lokalnym. Co wybrać, jak określać krańcową użyteczność gdy np. istnieje konieczność modernizacji zarówno kanalizacji, komunikacji i sieci energetycznej?

NPR albo w ogóle nie udziela odpowiedzi na podstawowe pytania, albo je markuje. Posługuje się natomiast konsekwentnie zasadą alokacji środków, dla której wszelkie rozważania o optymalizacji, efektywności, demografii, długotrwałym planowaniu inwestycji są w gruncie rzeczy nieważne. Jest to w istocie zasada: wszystkim równo według bardzo prostego algorytmu. Natomiast ogromna większość środków pozostaje w bezpośredniej gestii administracji centralnej przeznaczona na wielkie inwestycje.

Dlaczego tak się dzieje?

Należy od razu podkreślić, że dzieje się tak nie dlatego, że autorom NPR brak wiedzy czy wyobraźni. To wynik świadomej decyzji.

Podstawowe przesłanki tej decyzji są proste. Wszelka alokacja biorąca pod uwagę efektywność będzie nierówna. Wyjaśnienia dotyczące efektywności ekonomicznej są dla opinii publicznej nudne, niezrozumiałe i łatwo można być posądzonym o krętactwo. Alokacja biorąca pod uwagę efektywność jest również niebezpieczna politycznie. Gdyby bowiem regiony, z których wywodzi się duża liczba posłów jakiejś znacznej partii, nie dostały środków, kto utrzyma jedność klubu parlamentarnego?

Wreszcie sprawa korupcji. Rozdział środków według zasady efektywności, jak powiedzieliśmy, będzie niezrozumiały dla społeczeństwa. Skoro opinia publiczna nie może być sędzią w tych sprawach, to mogłyby i powinny tę rolę pełnić instytucje społeczeństwa obywatelskiego. Tak niestety nie jest. W dobrze zorganizowanym społeczeństwie NPR powinien być wynikiem autentycznych negocjacji między rządem a organizacjami samorządu terytorialnego, w niektórych przypadkach samorządem zawodowym, organizacjami pracodawców i organizacjami pracobiorców. Tak się jednak nie stało.

Czy można inaczej?

Rząd powinien przygotować plan trudny i ambitny, kierujący się w dużym stopniu zasadą efektywności. Natomiast rozmaite organizacje społeczeństwa obywatelskiego powinny przygotować własne plany. Organizacje te, po negocjacjach, mogłyby w sposób kompetentny kontrolować alokację funduszy.

Nadmierne upolitycznienie

Czy tak użyjemy przyznane środki, by w możliwie największym stopniu generować rozwój gospodarczy Polski, starając się jednocześnie niwelować różnice między mieszkańcami naszego kraju w dostępie do podstawowych zdobyczy cywilizacji? Niestety, jest to mało prawdopodobne. Głównym powodem jest słabość społeczeństwa obywatelskiego i nadmierne upolitycznienie wszyskich instytucji państwowych.