Odważne programy fiskalne

Wchodzimy właśnie w okres walki o przeprowadzenie w Polsce poważnych reform fiskalnych. Pierwszym poważnym testem tego, czy polska klasa polityczna jest w stanie podjąć działania zapewniające krajowi szanse długofalowego rozwoju, a społeczeństwu pracę i godziwe zarobki, są propozycje profesora Hausnera, zmierzające do racjonalizacji polskiego systemu transferów socjalnych i oszczędności w administracji publicznej.

Nie ukrywam, że w moim mniemaniu powinien to być tylko pierwszy krok, za którym powinny pójść następne: reformy finansowania służby zdrowia, edukacji, wydatków samorządowych. Tylko taki globalny program, obejmujący całość polskich wydatków i dochodów publicznych, pozwoli na radykalne zmniejszenie deficytu i długu publicznego, i da prywatnej gospodarce oddech, który pozwoli na nowo rozpocząć szybki rozwój.

Już po pierwszych reakcjach widać, jak trudno będzie przeforsować niezbędne reformy. Związki zawodowe wypowiadają się o nich krytycznie, znacznie bardziej troszcząc się o krótkookresowy interes swoich obecnych członków, niż o miliony bezrobotnych dla których tylko szybki rozwój kraju może oznaczać stworzenie miejsc pracy. Służba zdrowia prawdopodobnie wybuchnęłaby śmiechem na propozycję ograniczenia wydatków, podobnie samorządy, nauczyciele. Reakcje większości partii politycznych są również niechętne, choć program Hausnera to przecież tylko pierwszy, bardzo ograniczony krok na drodze reform. Reformy trzeba jednak podjąć, bo polityka wysokich deficytów budżetowych jest naprawdę bardzo złym rozwiązaniem, które nie służy rozwojowi gospodarczemu kraju (por. ramka 1.).

Wśród argumentów wysuwanych przeciwko reformom fiskalnym na pierwszy ogień idą tezy o konieczności wysokich wydatków państwowych, bez których ucierpi zarówno popyt rynkowy, jak i szanse długookresowego rozwoju. Doświadczenia wielu krajów pokazują jednak, że wcale tak nie musi być. Odwrotnie, im bardziej niesprawny, kosztowny i nieefektywny sektor publiczny, oraz im wyższe potrzeby finansowe państwa, tym większe prawdopodobieństwo, że rynek z ulgą przyjmie program ograniczenia deficytu, a sektor prywatny zareaguje na to wzrostem aktywności, w pełni rekompensującym spadek popytu rządowego (są to tzw. nie-keynesowskie efekty dostosowania fiskalnego, por. ramka 2.).

Są wreszcie dowody na to, że odważne i dobrze przeprowadzone reformy fiskalne mogą pomóc krajowi w uzyskaniu szalenie wysokiej dynamiki rozwoju. Najlepszym przykładem jest Irlandia (ramki 3. i 4.), która w ciągu jednego pokolenia awansowała z ogona do samej ścisłej czołówki rozwiniętych gospodarek światowych. Odwadze reform fiskalnych towarzyszyła w Irlandii odwaga w liberalizacji gospodarki i zachęcaniu do inwestowania prywatnego kapitału. Ale to, co chyba najbardziej należy cenić w doświadczeniu irlandzkim, to zdolność klasy politycznej - i partii rządzącej, i opozycji - do współpracy przy wprowadzaniu reform w interesie długookresowego rozwoju kraju.

Ramka 1. Dlaczego trzeba zwalczać wysokie deficyty?

Wysokie deficyty fiskalne (tzn. deficyty sektora publicznego, co oznacza definicje szerszą od samego deficytu budżetowego) generalnie źle wpływają na rozwój gospodarczy. W największym skrócie prowadzą do:

l Spowolnienia wzrostu gospodarczego, bowiem rząd finansuje swoje potrzeby, pożyczając kapitał na rynku za cenę wyższą, niż są skłonni zapłacić prywatni inwestorzy (podatnik zapłaci każde odsetki). Wysokie stopy procentowe zniechęcają do inwestowania, ograniczając wzrost gospodarczy;

l Ryzyka destabilizacji gospodarczej i wybuchu inflacji, jeśli władze wybiorą - zamiast opisanych powyżej drogich pożyczek - rozwiązanie pozornie tańsze, czyli dodrukowanie pieniądza. We współczesnych rozwiniętych gospodarkach rynkowych (również w Polsce) rządom usiłuje zamknąć się tę drogę, zakazując finansowania deficytów fiskalnych przez bank centralny;

l Wzrostu publicznego zadłużenia krajowego i zagranicznego, bo inwestor, który dzisiaj finansuje deficyt, jutro oczekuje zwrotu kapitału wraz z wysokimi odsetkami. Zdarza się czasem, ze w wyniku nadmiernego zadłużenia rządy bankrutują, z fatalnymi konsekwencjami dla społeczeństwa i gospodarki (przykład Argentyny);l Oczekiwań przyszłego wzrostu podatków, a w ślad za tym ograniczenia wydatków przez podmioty prywatne. Jest to tak zwana równowaga ricardiańska: jeśli rząd chce zwiększyć popyt na rynku i powiększa deficyt, przewidujące podmioty prywatne postępują odwrotnie, bo wiedzą, że rachunek za wydatki rządowe prędzej czy później przyjdzie zapłacić w formie wyższych podatków.

Mimo to politycy uwielbiają utrzymywanie wysokich wydatków i deficytów publicznych, bo niczym równie łatwo nie zdobywa się głosów wyborców, a spłacać długi będzie przecież już ktoś inny. Dlatego w ostatnich dziesięcioleciach zadłużenie rządów niemal stale rośnie.

Ramka 2. Efekty keynesowskie i nie-keynesowskie ograniczenia deficytu

Jednym z głównych argumentów za utrzymywaniem wysokich deficytów budżetowych jest ich wpływ na koniunkturę gospodarczą. Finansowane deficytem wydatki rządowe tworzą popyt rynkowy, który przekłada się na produkcję. Jak wykazał 70 lat temu wielki ekonomista John Maynard Keynes, w przypadku kiedy skłonność do wydatków podmiotów prywatnych jest zbyt niska, wydatki rządowe podtrzymują popyt i produkcję. Z czasem myśl Keynesa została jednak wykoślawiona: on mówił o deficytach wówczas, gdy sytuacja tego wymaga (w okresie recesji), współcześni politycy chcą deficytów w każdej sytuacji, bo pozwalają one sfinansować więcej wydatków.

Nie zmienia to faktu, że jeśli prowadzimy w kraju operację obniżenia deficytu fiskalnego, musimy liczyć się z nieuniknionym obniżeniem popytu. Rząd po prostu kupuje na rynku mniej towarów i usług (jeśli zmniejsza wydatki), albo ściąga więcej podatków, ograniczając popyt sektora prywatnego. Są to tzw. keynesowskie efekty ograniczenia deficytu. Oznaczają one, że poważny program zmniejszenia deficytu musi prowadzić do recesji w gospodarce.

W ostatnich kilkudziesięciu latach stwierdzono jednak, że niekoniecznie tak jest. Obok efektów keynesowskich, mogą również pojawić się wówczas efekty nie-keynesowskie, eliminujące negatywny wpływ ograniczenia wydatków rządowych na zagregowany popyt w krótkim okresie, a wiodące do pozytywnych efektów w okresie średnim

Zjawisko to, pierwotnie zaobserwowane najpierw w latach 80. w przypadku Irlandii i Danii, a potem w wielu innych krajach, tłumaczone jest następującymi czynnikami:

l W przypadku znacznego ograniczenia skali deficytu sektora publicznego, wydatki sektora prywatnego szybko wzrastają, bowiem gospodarstwa domowe oczekują przyszłego spadku ciężarów podatkowych (jest to więc działanie zgodne z hipotezą równowagi ricardiańskiej);

l Zacieśnienie fiskalne oznacza zazwyczaj ograniczenie dynamiki płac w całej gospodarce, co wiedzie do podwyższonych zysków i większej aktywności inwestycyjnej przedsiębiorstw;

l Zacieśnienie fiskalne wiedzie do spadku potrzeb finansowych sektora publicznego, a w ślad za tym do szybkiego obniżenia się rynkowych stóp procentowych, zachęcającego do wzrostu inwestycji prywatnych.

Nie zawsze jest jasne, które z efektów przeważą w krótkim okresie. Zależy to od wielu czynników, m.in. zręczności i wiarygodności rządu. Na pewno jednak nieprawdą jest twierdzenie, jakoby recesja byłą nieuniknioną ceną ograniczenia deficytu!

Ramka 3. Wzorowy program

ograniczania deficytu:

Irlandia 1987-1989

Najlepszym przykładem tego, jak należy walczyć z nadmiernym deficytem, oraz jakie korzyści daje gospodarce jego ograniczenie, jest to co stało się w Irlandii w latach 1986-1989.

W połowie lat 80. Irlandia była krajem systematycznie, od lat realizującym deficyty fiskalne przekraczające 10% PKB (w Polsce jest to obecnie ok.6%). Gospodarka cierpiała z tego powodu wysoką inflację (między 10 a 20%), niską konkurencyjność (deficyty handlowe rzędu 3-4% PKB), oraz powolny rozwój (2-3%). Szalało bezrobocie. Sektor publiczny - administracja, służba zdrowia, system zabezpieczenia społecznego - były nieefektywne, drogie, wstrząsane strajkami. Dług publiczny przekraczał 110% PKB (w Polsce obecnie ok. 50Nic nie pomagały ogromne dotacje uzyskiwane z Brukseli: Irlandia była jednym z najuboższych krajów Unii Europejskiej, a w kraju rosła frustracja i roczarowanie.

W połowie lat 80. Irlandia zdobyła się na potężny program reform, których głównym elementem było zmniejszenie deficytu poprzez silne ograniczenie wydatków publicznych. Program ten udało się wprowadzić dzięki zgodnej współpracy głównych partii kraju (opozycja zgodziła się popierać program cięć i nie wykorzystywać nieuniknionego społecznego niezadowolenia dla zdobywania punktów wyborczych). Jednocześnie podjęto szeroką akcję uświadamiającą Irlandczykom, że dłużej nie da się kontynuować takiego rozwoju: kraj wydaje więcej niż może sobie pozwolić, żyje na kredyt, zwiększa swój dług publiczny i zadłużenie wobec zagranicy.

W latach 1987-1989 podjęto więc radykalne działania: zamykano wykorzystywane w niskim stopniu szpitale, zlikwidowano dotacje dla nierentownych firm, zmniejszono zatrudnienie w administracji publicznej. Wydatki rządowe realnie spadły o ok. 15%, a ich udział w PKB zmniejszył się z 49 do 38%. Jednocześnie nie podnoszono podatków, więc ich relacja do PKB niemal się nie zmieniła. W rezultacie, deficyt fiskalny w ciągu 3 lat spadł z 11% PKB do 1,7% PKB.

Ramka 4. Nagroda za odwagę:

Irlandia 1985-2000

Irlandia za swój odważny program dostosowania fiskalnego uzyskała najwyższą nagrodę, jaką gospodarka może uzyskać: błyskawiczny rozwój gospodarczy, likwidację bezrobocia, wzrost dochodów i poziomu życia, gospodarczą stabilność (nadwyżkę handlową, stabilny kurs walutowy i niską inflację).

Przyspieszenie wzrostu PKB w wyniku wystąpienia potężnych, nie-keynesowskich efektów redukcji deficytu pojawiło się niemal natychmiast. W latach 1987-1989, a więc w okresie drastycznego ograniczenia rządowego popytu na towary i usługi, tempo wzrostu PKB podniosło się do ponad 5% (z niecałych 2% w latach 1980-1986), skutkiem wzrostu wydatków prywatnych. Nie był to jednak koniec, lecz początek irlandzkiego sukcesu. W latach 1990-2000 przeciętne tempo wzrostu PKB wyniosło 7,5% rocznie, czyniąc z Irlandii w ciągu 10 lat drugie najbogatsze państwo Unii Europejskiej (obecnie Irlandia pod względem PKB na głowę mieszkańca ustępuje tylko Luksemburgowi). Stał się wzorem dla innych, a do języka publicystyki ekonomicznej na trwałe weszło określenie: "celtycki tygrys".

Dlaczego Irlandia odniosła aż taki sukces? W grę wchodzi kilka czynników, m.in.:

l Ograniczenie deficytu i odważne strukturalne reformy fiskalne stanowiły główny, lecz nie jedyny powód sukcesu. Równocześnie z ograniczeniem wydatków publicznych Irlandia zmieniła ich strukturę na bardziej prowzrostową: symboliczne znaczenie ma fakt, że w momencie bezwzględnego ograniczania wszystkich wydatków konsumpcyjnych, wprowadzono nieistniejące wcześniej pełne publiczne finansowanie średniej edukacji;

l Reformom fiskalnym towarzyszyła pełna liberalizacja rynku i zniesienie przeszkód dla konkurencji, dokonywane w ramach dostosowania do jednolitego rynku Unii Europejskiej;

l Jednocześnie stworzono maksymalne zachęty do inwestowania, a w szczególności do przyciągnięcia inwestorów zagranicznych (zwłaszcza z USA). Irlandia stała się najlepszym do inwestowania miejscem w Europie - a przedsiębiorstwa szybko to zauważyły.