Konkurencja i wolny rynek to najlepsi regulatorzy

Rząd Kazimierza Marcinkiewicza planuje kontynuację prac nad projektem nowelizacji ustawy o podatku akcyzowym. Zmiany w zakresie opodatkowania energii są wręcz rewolucyjne i, niestety, mają istotne mankamenty - twierdzą specjaliści z branży.

- Członkostwo w Unii Europejskiej wymaga dostosowania polskiego prawa do norm unijnych w obszarach podlegających harmonizacji, do których należy m.in. opodatkowanie podatkiem akcyzowym produktów energetycznych i energii elektrycznej. Stopień oczekiwanej harmonizacji regulują Dyrektywa 2003/96/WE w sprawie restrukturyzacji wspólnotowego systemu opodatkowania produktów energetycznych i energii elektrycznej oraz Dyrektywa 2004/74/WE (zmieniająca Dyrektywę 2003/96/WE) w zakresie możliwości stosowania przez określone państwa członkowskie czasowych zwolnień lub obniżek poziomu opodatkowania na produkty energetyczne i energię elektryczną - przypominają Piotr Begier z Polskiego Towarzystwa Przesyłu i Rozdziału Energii Elektrycznej oraz Wojciech Sztuba z Horwath, Sztuba, Kaczmarek Spółka Doradztwa Podatkowego, którzy zajęli się problemem akcyzy na energię.

2 grudnia 2005 r. ujrzał światło dzienne kolejny projekt ustawy zmieniającej ustawę o podatku akcyzowym oraz inne ustawy, który w zamyśle spełniać ma dyspozycje dyrektywne Wspólnoty Europejskiej. Złożoność materii i skala proponowanych zmian spowodowały, że prac nad projektem nie zakończono w założonym terminie. Rząd przygotuje w ciągu dwóch miesięcy nowy projekt przepisów o akcyzie na energię i produkty energetyczne. - Jest możliwość zgłoszenia i wnikliwego rozważenia propozycji i uwag oraz uwzględnienia ich w przyszłej ustawie. Jest to tym istotniejsze, iż materia projektu będzie miała wpływ na wszystkich - bez wyjątku - użytkowników energii i produktów energetycznych, więc niesie w sobie także istotne skutki społeczne regulacji - twierdzą autorzy opracowania.

Jakie faktycznie

są unijne normy?

Przede wszystkim należy podkreślić, że przyjęte w projekcie rozwiązanie opodatkowania energii elektrycznej na poziomie dostawy do odbiorcy końcowego nie jest niezbędne dla realizacji norm dyrektywnych (na taką interpretację powoływali się autorzy projektu). Co ciekawe, w tytule ustawy akcyzowej wprowadza się referencję do czternastu wspólnotowych dyrektyw, lecz z nieznanych przyczyn nie wymienia się tu Dyrektywy 2003/96/WE z 27 października 2003 r. w sprawie restrukturyzacji wspólnotowych przepisów ramowych, dotyczących opodatkowania produktów energetycznych i energii elektrycznej. W obecnym stanie rzeczy (od marca 2002 r. akcyzę płacą producenci prądu) najbardziej racjonalną decyzją byłoby zachowanie obowiązującej zasady opodatkowania energii elektrycznej wytworzonej. Dyrektywa 2003/96/WE, niesłusznie pominięta w projekcie ustawy zmieniającej, dopuszcza takie rozwiązanie. Potwierdza to treść preambuły, w szczególności wskazanie 10, zgodnie z którym "Państwa Członkowskie chcą wprowadzać lub utrzymywać różne rodzaje podatków od produktów energetycznych i energii elektrycznej. W tym celu należy postanowić, że Państwa Członkowskie spełniają wymagania odnośnie minimalnych poziomów opodatkowania, jeśli całość pobranych przez nie, jako podatki pośrednie, opłat (z wyłączeniem podatku od wartości dodanej) nie jest niższa od wspólnotowych minimalnych poziomów opodatkowania (...)". Pora zatem zakończyć próby tłumaczenia rewolucji w opodatkowaniu energii akcyzą - harmonizacją prawa polskiego ze wspólnotowym, gdyż m.in. w przypadku kryteriów podmiotowych państwa członkowskie zachowują prawo do kontynuacji zasad uprzednio stosowanych, o ile nie dochodzi do naruszenia tzw. stawek minimalnych.

Energia vs. paliwa, czyli

cel fiskalny kontra cel

ekologiczny

Oceniając jakość proponowanych przepisów, warto wziąć pod uwagę uwarunkowania i tło polityczne leżące u podstaw samych dyrektyw UE. Istotą harmonizacji opodatkowania paliw i energii jest nie tylko ujęcie systemu obciążeń fiskalnych w poszczególnych państwach członkowskich w spójne, wspólnotowe ramy, ale również realizacja długookresowych celów strategicznych, także ekologicznych.

Nakładanie wysokiego podatku akcyzowego na najbardziej przetworzony nośnik energii, jakim jest prąd, nośnik najkorzystniejszy z punktu widzenia ochrony środowiska, dający się uzyskać i wykorzystywać z największą energetyczną sprawnością, wszechstronny, którego poziom konsumpcji uznawany jest za poziom cywilizacyjnego rozwoju, przy jednoczesnym braku opodatkowania węgla kamiennego i gazu ziemnego, nie można uznać za racjonalne - twierdzą specjaliści. Ich zdaniem ważny instrument kształtowania popytu na nośniki energii, jakim jest podatek akcyzowy, powinien nadawać pożądany kierunek zmian w charakterystyce ich przyszłego zużycia.

Dyrektywa 2004/74/WE zapewnia Polsce okres przejściowy dla wprowadzenia akcyzy na węgiel i koks do 1 stycznia 2012 r., a zatem do tego czasu podatek akcyzowy od węgla i koksu nie będzie pobierany. W zamian za to ustawodawca "ściąga" jednak niesłychanie, jak na europejskie warunki, wysoką akcyzę od energii elektrycznej, która na dodatek ma od nowego roku wzrosnąć do poziomu ponad pięciokrotnie przekraczającego minimalną stawkę dyrektywną!

- Gołym okiem widać, że mamy do czynienia z kolejnym rodzajem subsydiowania przemysłu wydobywczego kosztem konsumentów energii elektrycznej, co wpisuje się konsekwentnie w stosowany od lat styl zarządzania polską gospodarką. Nie zmienia to jednak faktu, że motywem takiego działania jest zapewnienie budżetowi państwa realizacji celu fiskalnego przy jednoczesnym zaniedbaniu "mniej ważnych" założeń, w tym dotyczących ochrony środowiska. Tymczasem należałoby oczekiwać wprowadzenia takiego systemu opodatkowania akcyzą paliw i energii, by przy zapewnieniu niezmienionych wpływów budżetowych doprowadzić do funkcjonalnego rozłożenia ciężaru akcyzy między paliwami takimi jak: węgiel, koks, gaz i energia elektryczna - uzasadniają autorzy raportu. Ich zdaniem, w sensie formalnym, nic nie stoi na przeszkodzie, by Polska dobrowolnie skróciła okres przejściowy na rzecz wprowadzenia akcyzy na niektóre nośniki energii (przed rokiem 2012) i jednocześnie obniżyła akcyzę na prąd. Oczywiście, jest zrozumiałe, że nie wszyscy z takiego rozwiązania byliby zadowoleni.

Podatek u wytwórcy albo

u dystrybutora - czy

rzeczywiście bez różnicy?

W uzasadnieniu projektu zapisano, odnosząc się do zamiaru przesunięcia obowiązku podatkowego z wytwórców na dystrybutorów, że "ostateczny odbiorca (w tym również osoba fizyczna) nie poniesie ujemnych skutków finansowych z tego tytułu". Rzut oka na historyczne doświadczenia z akcyzą od energii wytworzonej każe wątpić w słuszność takiego poglądu. Twierdzenie o "neutralności" zmiany podmiotu opodatkowania, jak się wydaje, oparto na przypuszczeniu, które wynikać może wyłącznie z myślenia życzeniowego, że zwolnienie wytwórców energii elektrycznej z obowiązku odprowadzania akcyzy spowoduje obniżenie jej ceny w obrocie hurtowym o 20 zł/MWh (megawatogodzinę) - obecnie obowiązująca stawka. Rzeczywistość nie lubi jednak dopasowywać się do prostych kalkulacji. Cena energii elektrycznej, podobnie jak innych towarów, jest wypadkową wielu czynników, a stanowiące element kosztów podatki są tylko jednym z nich. Średnia jednostkowa cena energii elektrycznej w roku 2004 wyniosła 124,36 zł/MWh i była tylko o 11,32 zł wyższa od tej z roku 2001, w którym nie było podatku akcyzowego. W latach 2001-2004 cena energii elektrycznej, płacona przez odbiorców końcowych, wzrosła o 8,77 zł za 1 MWh (choć w międzyczasie skarb państwa zaczął pobierać 20 złotych akcyzy). Z jednej strony na poziom cen wpływał wzrost kosztów, które przedsiębiorstwa elektroenergetyczne musiały ponieść z przyczyn od nich niezależnych (np. wygaśnięcie zwolnienia z podatku od nieruchomości od infrastruktury elektroenergetycznej, wsparcie restrukturyzacji górnictwa węgla kamiennego powodujące wzrost cen podstawowego paliwa i ograniczenie konkurencji w obrocie węglem, budowa infrastruktury zliberalizowanego rynku energii elektrycznej, wzrost kosztów wynikających z inwestycji etc.Z drugiej zaś skutek przynosić zaczęły inwestycje i efektywne gospodarowanie.

Kto za to płaci?

Trudno jednoznacznie określić, w jakiej części akcyza stanowi dzisiaj koszt przedsiębiorstw elektroenergetycznych, a w jakiej bezpośrednio obciąża ona odbiorców. Tak czy inaczej - założenie, że koszt akcyzy nie będzie odczuwalny dla odbiorców ostatecznych, nie jest realistyczne ani w odniesieniu do obecnej sytuacji wytwórców na wolnym rynku, ani też wobec spółek dystrybucyjnych w przyszłości. Co więcej, przyjmując, iż niebawem wytwórcy przestaną płacić od każdej wytworzonej megawatogodziny 20 zł akcyzy, trudno oczekiwać, aby zmiana ta wpłynęła na zmniejszenie hurtowych cen energii o tę lub niewiele mniejszą kwotę. Nie ma ani odpowiednich mechanizmów, ani ekonomicznej motywacji ku temu. Należy przypomnieć, że w przeciwieństwie do sektora wytwarzania, który jest uwolniony, podsektor dystrybucji podlega ostrym rygorom regulacyjnym. Nie jest również możliwe poniesienie przez dystrybutorów skutków finansowych wynikających z nowej akcyzy: podsektor dystrybucji nie ma wystarczającej marży na obrót energią elektryczną. Jest zatem oczywiste, że pobór akcyzy na poziomie sprzedaży detalicznej spowoduje w sposób nieuchronny zwiększenie cen energii elektrycznej dla odbiorców końcowych.

Trudno sobie wyobrazić skutki teoretycznie możliwej decyzji prezesa Urzędu Regulacji Energetyki o cofnięciu zwolnienia wytwórców od przedkładania do zatwierdzania taryf na energię elektryczną. Przywrócenie obowiązku stosowania tych taryf spowodowałoby obrócenie w niwecz dotychczasowych wysiłków (i poniesionych nakładów) na rzecz budowy rynku energii elektrycznej, nie wspominając o braku możliwości pogodzenia taryf z handlem za pośrednictwem Towarowej Giełdy Energii. Obserwacja dopiero kształtującego się i słabo jeszcze rozwiniętego rynku energii elektrycznej oraz spostrzeżenia z zachowania się wytwórców sprzedających energię elektryczną w ramach kontraktów długoterminowych - potwierdzają słuszność założenia, które legło u podstaw wdrażania zasad rynkowych w elektroenergetyce, że konkurencja i wolny rynek jest najlepszym regulatorem.

Ani taryfikacja energii wytworzonej, jako mało prawdopodobna i obiektywnie niepożądana, ani inne czynniki (poza arbitralną decyzją URE w sprawie ewentualnego zamrożenia taryf dystrybucyjnych, co szybko zrujnowałoby podsektor dystrybucji energii) nie są w mocy zapewnić neutralności zmian w akcyzie z punktu widzenia kieszeni przeciętnego odbiorcy prądu. Taką możliwość daje jedynie pozostanie przy zasadzie opodatkowania energii wytworzonej, pozwalając jednocześnie na uniknięcie trudnych dziś do oszacowania, ale na pewno bardzo wysokich kosztów związanych z przejściem na system opodatkowania energii dostarczanej odbiorcy końcowemu (koszty obsługi i systemów informatycznych dotyczących rozliczeń, rachunkowości, kontroli finansowej, etc.).

Straty i zużycie własne

w dystrybucji

Projekt ustawy nie uwzględnia faktu, że przedsiębiorstwa zajmujące się przesyłem i dystrybucją energii elektrycznej zużywają, na skutek działania podstawowych praw fizyki, energię elektryczną dla wykonania swoich zadań w tym względzie. Z treści uzasadnienia do wprowadzanych zmian wynika, że energia tracona w przesyle i dystrybucji energii nie podlega opodatkowaniu akcyzą, lecz w zapisach projektu ustawy nie znajduje to potwierdzenia. Art. 23 ust. 5 w nowym brzmieniu przewiduje jedynie zwolnienie zużycia własnego na potrzeby procesu produkcji energii, nie zaś przesyłu i dystrybucji.

Zakres opodatkowania

Zupełnie niezrozumiały jest proponowany w projekcie zapis art. 4 ust. 7 pkt 4. Zgodnie z jego treścią, wszelkie wytwarzanie energii elektrycznej dla własnych potrzeb - także okazjonalne - jest opodatkowane akcyzą. Nie było zapewne zamiarem autorów ustawy wprowadzanie procedur rejestrowania zużycia energii elektrycznej w celu opodatkowania w przypadku użycia agregatów prądotwórczych w sytuacjach awaryjnych zaniku zasilania z sieci elektroenergetyki zawodowej (np. w szpitalach, w obiektach handlowych i podobnych).

Lektura tego przepisu może także prowadzić do konkluzji, że opodatkowana jest energia elektryczna wprowadzana do sieci tramwajowej w trakcie hamowania tramwaju ("zużycie energii elektrycznej przez podmiot nie posiadający koncesji (...), który wyprodukował tę energię"), albo że należy rejestrować ilość energii i opodatkować akcyzą energię elektryczną wytworzoną w pojazdach mechanicznych, służącą do ich oświetlenia i wykorzystywaną do sterowania pracą silników. Co więcej, te absurdalne z pozoru obawy zdają się potwierdzać zapisy o zwolnieniu z akcyzy energii elektrycznej wytwarzanej tylko na statkach i kutrach (art. 23 ust. 11 ustawy po planowanych zmianach), przy jednoczesnym braku unormowania zwolnień w przypadkach wymienionych wyżej i podobnych. Z tych przyczyn należy rozważyć wprowadzenie do ustawy zapisu wyłączającego spod opodatkowania akcyzą energię elektryczną wytworzoną w źródłach o łącznej mocy nieprzekraczającej 5 MW. Taki zapis współgrałby z regulacjami art. 32 ustawy z 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (z późniejszymi zmianami) o wyłączeniu z obowiązku uzyskania koncesji na wytwarzanie (jest to najniższy z progów wymienionych w tym artykule Prawa energetycznego, ponieważ koncesja nie jest wymagana także wówczas, gdy wytwarza się wyłącznie energię elektryczną w źródle o mocy mniejszej niż 50 MW).

A jednak podwyższamy

podatki?

Propozycja podwyższenia akcyzy na energię z 20 do 22,20 zł/MWh znajduje uzasadnienie wyłącznie fiskalne. Już obecnie obowiązująca stawka wielokrotnie przekracza stawkę minimalną, określoną w przepisach wspólnotowych (0,5 euro/MWh dla przedsiębiorstw i jedno euro dla pozostałych odbiorców). Jest to stawka nie tylko nominalnie jedna z najwyższych w Europie, ale również jej udział w cenie energii jest rekordowy w porównaniu z udziałem obciążeń podatkowych w cenie energii innych państw członkowskich UE. Zwiększenie stawki akcyzy spowolni zmiany w strukturze konsumpcji energii i wpłynie niekorzystnie na osiąganie strategicznych celów ekologicznych państwa.

Termin wejścia w życie zmian

Warto zwrócić uwagę na fakt, że termin wejścia w życie nowelizacji - w sytuacji gdyby przyjęto przeniesienie obowiązku odprowadzenia podatku akcyzowego z wytwórców energii elektrycznej na jej dystrybutorów - powinien uwzględniać realia techniczne, technologiczne i rynkowe, związane z funkcjonowaniem rynku energii elektrycznej w Polsce. Konsekwencją tak daleko idącej zmiany byłaby bowiem konieczność uprzedniego przeprowadzenia przez dystrybutorów szeregu praco- i czasochłonnych czynności, w tym z udziałem odbiorców końcowych. Niezbędna byłaby renegocjacja z wytwórcami umów zakupu energii elektrycznej, gdyż wszystkie zawarte kontrakty zawierają klauzulę o renegocjacji cen w przypadku zmiany ustawy o podatku akcyzowym. Zmiana cen energii elektrycznej odbyć się może dopiero po zmianie taryfy (co w optymistycznym układzie - w związku z wymaganiami ustawy Prawo energetyczne - zajmuje co najmniej 65 dni). Niezbędne stanie się również dostosowanie systemów billingowych do nowego sposobu rozliczeń - proces dokonywania zmian w systemach i przeprowadzenia testów potrwa nie mniej niż 30 dni. Poziom kosztów nieplanowanego postępowania, mającego na celu ustanowienie prawomocnej taryfy oraz przygotowania i wdrożenia zmiany w systemach billingowych, trudno nawet oszacować.

Trzeba pamiętać, że do wejścia w życie nowelizacji konieczne jest przygotowanie i - co ważniejsze - zatwierdzenie przepisów wykonawczych dotyczących szczegółowych zasad prowadzenia ewidencji przez podmioty sprzedające energię odbiorcom końcowym, jakie właściwy resort ma obowiązek wydać.

Prawo trzeba zmieniać

starannie?

Wszelkie zmiany w tak delikatnej materii, jaką są podatki w sektorze energetycznym, w sposób szczególny wymagają zachowania należytej staranności. Przede wszystkim niezbędne jest ustalenie, czy rzeczywiście konieczne jest przeniesienie obowiązku podatkowego na dystrybutorów energii elektrycznej i obciążanie końcowych klientów kosztami wprowadzenia takiej regulacji. Dyrektywy unijne zakładają wprawdzie opodatkowanie dystrybutorów, ale dopuszczają też inne warianty, stosowane i działające w praktyce. Zatem nic nie stoi na przeszkodzie skonsultować z Komisją Europejską pozostawienia stosowanego obecnie rozwiązania. Należy rozważyć, czy rzeczywiście zawieszenie opodatkowania akcyzą węgla i koksu do 2012 roku jest zgodne z celami polityki ekologicznej państwa i czy zgodna z tymi celami jest "zerowa" stawka akcyzy na gaz. Cel fiskalny państwa może być zrealizowany przez harmonijne ustalenie stawek akcyzy na wszystkie nośniki energii, konsumenci zaś, jako całość, nie zapłacą budżetowi więcej. Należy doprecyzować projekt ustawy akcyzowej we wskazanych obszarach, które regulują zwolnienia z akcyzy energii elektrycznej, zaś w zakresie zwolnienia z akcyzy energii ze źródeł odnawialnych pożądane jest wnikliwe i wszechstronne rozważenie uproszczenia procedur korzystania ze zwolnienia.

W przypadku gdyby przepisy o podatku akcyzowym zostały ukształtowane według propozycji zawartych w projekcie z 2 grudnia 2005 r., szczególnie ważne jest ustanowienie racjonalnego terminu wprowadzenia w życie proponowanych zmian. Koniecznie musi być on poprzedzony kilkumiesięcznym okresem vacatio legis, a zważywszy na okresy obowiązywania taryf dla energii elektrycznej sprzedawanej odbiorcom zużywającym energię elektryczną na własne potrzeby, datą wejścia w życie może być jedynie 1 stycznia kolejnego roku.

Generalnie chodzi o to, by prawdziwe okazało się zapewnienie zapisane w uzasadnieniu do projektu ustawy, że zarówno budżet, jak i odbiorcy końcowi nie stracą na tej operacji.

Opr. na podstawie materiałów

przygotowanych przez

Piotra Begiera z Polskiego Towarzystwa Przesyłu i Rozdziału Energii Elektrycznej

oraz Wojciecha Sztubę

z Horwath, Sztuba, Kaczmarek Spółka Doradztwa Podatkowego.