Program 500 plus: nieefektywny i drogi, ale potrzebny

Nieco ponad połowa ankietowanych przez nas ekonomistów uważa, że sztandarowy program rządu PiS należy utrzymać w obecnej formie. Jego efekty, szczególnie w zestawieniu z kosztami, budzą kontrowersje, ale jego atutem jest powszechność i bezwarunkowość świadczeń.

Siła nabywcza 500 zł jest dziś mniej więcej taka, jak 350 zł w kwietniu 2016 r., gdy ruszał program „Rodzina 500 plus”. Realna wartość tego świadczenia zaczęła topnieć w oczach w 2021 r. wraz z przyspieszeniem inflacji. Do końca marca tamtego roku, czyli po pięciu latach od rozpoczęcia flagowego programu społecznego PiS, siła nabywcza świadczenia stopniała o 60 zł. Kolejne niespełna dwa lata przyniosły już spadek o ponad 90 zł. Nic dziwnego, że dalsze losy świadczeń wychowawczych budzą sporo emocji. Brak ich waloryzacji oznaczałby, że rząd w praktyce godzi się na wygaszenie programu, który stał się jego wizytówką. Ale podwyższenie świadczenia, aby odzyskało swoją oryginalną siłę nabywczą, nie tylko byłoby kosztowne (można szacować, że waloryzacja o 200 zł podniosłaby roczne wydatki na ten program o około 16 mld zł, do 57 mld zł), ale też – podtrzymując popyt konsumpcyjny – utrwalałoby inflację.

Ekonomia na boku

Te dylematy widoczne są w ostrożnych wypowiedziach polityków. Prezes PiS Jarosław Kaczyński w lutym w jednym z wywiadów powiedział, że „waloryzacja 500 plus będzie pewnie koniecznością, ale kiedy i w jakim stopniu, dziś za wcześnie mówić”. Jak dodał, zanim taka dyskusja się rozpocznie, trzeba zbić inflację. Z kolei kilka dni temu poseł tego ugrupowania Tadeusz Cymański oświadczył, że PiS chce waloryzacji świadczenia wychowawczego, i to do około 800 zł, ale jednocześnie program należałoby zmienić, wprowadzając progi dochodowe. Koresponduje to z opinią Ministerstwa Finansów, że w najbliższych latach w budżecie nie będzie przestrzeni na nowe wydatki. Opinia ta pojawiła się wprawdzie w kontekście przyjętego niedawno przez rząd projektu ustawy o programie „Pierwsze mieszkanie”, ale można ją równie dobrze odnieść do propozycji zwiększenia nakładów na program „Rodzina 500 plus”.

Nie można oczywiście wykluczyć, że kwestię waloryzacji świadczeń wychowawczych partie polityczne zachowują na późniejszą część kampanii przed zaplanowanymi na jesień wyborami parlamentarnymi. Ale brak wyraźnej gotowości do zwiększenia skali tego programu może również wynikać ze świadomości polityków, że nie spełnił on swojego podstawowego celu, którym była poprawa sytuacji demograficznej Polski. Z pewnością udało się zrealizować cele dodatkowe, takie jak zmniejszenie ubóstwa wśród dzieci, ale to – jak pokazują badania – można było osiągnąć znacznie mniejszym kosztem. Jednocześnie w pierwotnej formie, tzn. przed zniesieniem w połowie 2019 r. kryterium dochodowego uprawniającego do świadczenia na pierwsze dziecko, program ten miał pewne negatywne konsekwencje, m.in. zmniejszał aktywność zawodową kobiet.

Pomimo tych mankamentów nawet przedstawiciele opozycji deklarują, że jeśli dojdą do władzy, zachowają świadczenia wychowawcze. Lider Platformy Obywatelskiej Donald Tusk jesienią ub.r. mówił, że wokół „Rodziny 500 plus” powstał „powszechny i zrozumiały przez wszystkich konsensus”. Tę diagnozę zdają się potwierdzać wyniki naszej sondy wśród uczestników panelu ekonomistów „Parkietu” i „Rzeczpospolitej”. Większość z nich opowiada się za utrzymaniem programu pomimo jego niejednoznacznego bilansu kosztów i korzyści.

Blisko 55 proc. spośród 31 ekonomistów, którzy wzięli udział w tej rundzie panelu, nie zgodziło się z tezą, że „program 500 plus nie spełnił swojego podstawowego celu (zwiększenie dzietności) i w obecnej formie powinien zostać zlikwidowany”. Choć tylko 13 proc. zdecydowanie odrzuciło postulat wygaszenia świadczeń wychowawczych w obecnej formule, jego zwolennicy i tak są w wyraźnej mniejszości. Z powyższą tezą zgodziło się 32 proc. ankietowanych, w tym niespełna 7 proc. zdecydowanie.

Warunkowa waloryzacja

– Zwiększenie dzietności nie było głównym celem programu i nigdzie na świecie transfery dla dzieci nie mają takiego charakteru. Był to co najwyżej jeden z kilku deklarowanych celów. Nawet twórcy przyznawali, że najważniejszym celem było zmniejszenie ubóstwa wśród rodzin z dziećmi, co w dużej mierze się udało. Innym celem było zwiększenie poparcia dla partii rządzącej, co również się udało – komentuje dr hab. Michał Brzeziński z Wydziału Nauk Ekonomicznych UW, który badał wpływ sztandarowego programu PiS na poparcie dla tej partii. Część z uczestników naszej sondy zgadza się, że program 500 plus został zamierzony jako instrument pronatalistyczny, ale kwestionuje założenie, że się w tej roli nie sprawdził. – Nie wiemy i najpewniej nigdy się nie dowiemy, jaki był wpływ programu 500 plus na dzietność: świadczenie to wprowadzono w sposób, który nie pozwala ocenić jego efektywności w tym zakresie – tłumaczy dr Paweł Doligalski z Uniwersytetu w Bristolu i think tanku GRAPE. Dzietność w Polsce systematycznie maleje, ale nie wiadomo, czy bez świadczenia wychowawczego nie malałaby jeszcze szybciej.

Nawet akceptacja tezy, że program nie miał pozytywnego wpływu na dzietność, nie pociąga za sobą automatycznie zgody na jego wygaszenie. – Program nie spełnił swojego podstawowego celu, ale moim zdaniem nie powinien być zlikwidowany, ponieważ stanowi on formę dochodu podstawowego – mówi prof. Michał Rubaszek ze Szkoły Głównej Handlowej. Na to, że dużym atutem programu 500 plus jest właśnie jego powszechność i bezwarunkowość, zwraca uwagę wielu uczestników naszej sondy. – Bezwarunkowe transfery gotówki są bardzo efektywnym sposobem redystrybucji, ponieważ nie zniechęcają do pracy tak, jak to robią progresywne podatki. Jeśli celem programu byłaby redukcja nierówności, to w połączeniu z podatkami, które są tylko w niewielkim stopniu progresywne, takie transfery są dobrym narzędziem do osiągnięcia tego celu – tłumaczy dr Marek Ignaszak, adiunkt na Uniwersytecie Goethego we Frankfurcie. – Bezwarunkowość tego programu w oczach wielu Polaków jest symboliczna. Pokazał on, że państwo może coś obywatelom dać. Również z tego względu jest on politycznie nie do ruszenia – dodaje dr Łukasz Rachel, adiunkt na londyńskiej uczelni UCL.

Skoro ekonomiści zwykle zgadzają się, że „Rodzina 500 plus” nawet w obecnej formule ma rację bytu, to łatwo o wniosek, że świadczenie należy waloryzować. Inaczej w praktyce program będzie tracił stopniowo znaczenie. Mimo to w kwestii waloryzacji uczestnicy naszego panelu są bardziej podzieleni niż w kwestii zachowania programu. Z tezą, że „jeśli program 500+ ma być kontynuowany, to wymaga regularnej waloryzacji świadczeń, aby zachowywały początkową siłę nabywczą”, zgodziło się 45 proc. ankietowanych, a nie zgodziło się 32 proc. z nich. – Przy obecnej inflacji nie chciałbym wprowadzać do gospodarki kolejnych działań stymulujących popyt, a takim byłaby masowa i duża waloryzacja 500 plus. Myślę, że warto rozważyć waloryzację, która dotyczyłaby tylko biedniejszej części społeczeństwa, tak aby ten program stopniowo uczynić bardziej efektywnym – tłumaczy dr Łukasz Rachel.

O panelu ekonomistów: sztuka ważenia wszystkich racji

Wbrew pozorom w ekonomii niewiele pytań ma jednoznaczne odpowiedzi. Celem panelu ekonomistów „Parkietu” i „Rzeczpospolitej”, który zainaugurowaliśmy w lipcu 2020 r., jest pokazanie pełnego spektrum opinii na tematy ważne dla rozwoju polskiej gospodarki. Do udziału w tym przedsięwzięciu zaprosiliśmy ponad 60 wybitnych polskich ekonomistów z różnych pokoleń i ośrodków akademickich (także zagranicznych) oraz o różnorodnych zainteresowaniach naukowych. Tę grupę ekspertów, która wciąż się powiększa, mniej więcej raz na miesiąc prosimy o opinie i komentarze dotyczące aktualnych zagadnień z zakresu szeroko rozumianej polityki gospodarczej. Takie badania opinii cenionych ekonomistów pozwalają na recenzowanie bez uprzedzeń wszelkich pomysłów, które pojawiają się w debacie publicznej, i wysuwanie nowych. Stanowią też swego rodzaju forum wymiany idei. Szczegółowe wyniki wszystkich sond w ramach panelu można znaleźć na stronie klubekspertow.rp.pl.