Co robić?

Nikt już chyba nie ma wątpliwości, że Polska musi w najbliższych latach dokonać reformy finansów publicznych, bo powtarzające się wysokie deficyty sektora będą skutkować dalszym przyrostem długu publicznego, ciągnąć do góry stopy procentowe i wypychać wydatki prywatne.

W konsekwencji spadnie tempo wzrostu gospodarczego, powodując dalszą presję na rachunki budżetowe, dług publiczny, stopy procentowe itd. A jak pokazuje przykład Węgier, wyrwanie się z pętli deficytu–recesji jest bardzo trudne.

Moim zdaniem reforma finansów publicznych powinna mieć dwa główne cele. Po pierwsze i najważniejsze, redukcję deficytu – w planie minimum deficyt pierwotny, czyli z wyłączeniem kosztów obsługi długu publicznego, musi spaść do zera. Tylko w takim przypadku ustanie presja na dalszy przyrost długu publicznego. Po drugie, obniżenie deficytu powinno pociągać za sobą możliwie jak najmniejsze koszty, np. w postaci wolniejszego tempa wzrostu gospodarczego.

Oba te cele, jak sądzę, nie wydają się kontrowersyjne. Kontrowersyjne zapewne będzie ich osiągnięcie, gdyż jakakolwiek reforma budżetowa musi naruszyć status quo, czyli zmienić dotychczasowy podział kosztów lub/i korzyści. Dlatego dobrym punktem odniesienia wydaje mi się drugi, komplementarny cel, czyli minimalizacja kosztów zacieśnienia fiskalnego dla całej gospodarki.

Wiadomo, że obniżanie deficytu pierwotnego sektora finansów publicznych (w dalszych rozważaniach pominę koszty obsługi długu publicznego, bo tutaj rola dyskrecjonalnych decyzji rządu jest ograniczona) można osiągnąć na dwa sposoby: poprzez zwiększenie przychodów lub zmniejszenie wydatków sektora. Przy takiej samej skali impulsu fiskalnego różny jednak będzie wpływ zwiększenia przychodów lub obniżenia wydatków na tempo wzrostu gospodarczego.

Według moich obliczeń mnożnik wydatków jest znacznie większy niż mnożnik wpływów sektora finansów publicznych. Oznacza to, że redukcji deficytu pierwotnego poprzez wzrost przychodów będzie towarzyszyć wyższe tempo wzrostu gospodarczego, niż gdyby taką samą redukcję deficytu rząd osiągnął poprzez ograniczenie wydatków.

Zanim jednak spotkam się z zarzutem lansowania podwyżki podatków jako remedium na obecny kryzys w finansach publicznych, trzy zdania wyjaśnienia. Relatywnie niska, w porównaniu z innymi krajami w Europie, relacja przychodów sektora finansów publicznych do PKB nie wynika z niskich stawek podatków i parapodatków, ale z niskiej bazy podatkowej.

Wiadomo, że np. rolnicy nie płacą podatku dochodowego w ogóle, ich składki na ubezpieczenia społeczne są zaś jedynie ułamkiem tych płaconych przez pracowników najemnych czy przedsiębiorców. W jeszcze większym stopniu na płytkość bazy podatkowej wpływa jeden z najniższych w Europie wskaźnik aktywności zawodowej Polaków.

Poszerzenie bazy podatkowej przy zachowaniu obecnych stawek spowodowałoby – moim zdaniem – zmniejszenie deficytu przy stosunkowo niewielkim obniżeniu tempa wzrostu. Ponieważ ze względów, powiedzmy, politycznych nie wydaje się to jednak możliwe w najbliższych latach, należy poszukać innego rozwiązania.

Choć mnożnik dla całości wydatków publicznych jest większy niż mnożnik przychodów sektora publicznego, to według moich obliczeń wynika to tylko i wyłącznie z wydatków inwestycyjnych sektora. Biorąc pod uwagę efekt dźwigni dla wydatków współfinansowanych przez Unię Europejską – wydając złotówkę z budżetu centralnego lub samorządowego dostajemy z Unii dodatkowo 3 złote – nie wydaje się to zresztą specjalnie zaskakujące.

Dlatego równie dobrym jak zwiększenie przychodów sposobem obniżenia deficytu byłaby redukcja bieżących pierwotnych (administracja i transfery socjalne) wydatków publicznych przy zachowaniu obecnego udziału wydatków inwestycyjnych. Niestety wydaje się, że w propozycjach konsolidacji i rozwoju finansów publicznych nie znajdujemy niczego, co wskazywałoby na taki scenariusz. Jest wręcz odwrotnie.

Tzw. reguła wydatkowa ma bowiem dotyczyć jedynie wydatków niezdeterminowanych innymi ustawami, czyli m.in. inwestycyjnych. Stosowanie tej reguły w praktyce będzie oznaczać, że ich udział w całości wydatków publicznych będzie spadać, redukcji deficytu będzie zaś – moim zdaniem – towarzyszyć głębszy spadek tempa wzrostu PKB, niż gdyby to miało miejsce przy zwiększaniu wydatków lub spadku wydatków bieżących sektora finansów publicznych.