Sektor finansów publicznych a OFE

Fundusze emerytalne po raz kolejny stały się gorąco dyskutowanym problemem ekonomicznym, społecznym i politycznym. W dyskusji, która przetacza się przez środki masowego przekazu, podnoszonych jest wiele istotnych kwestii związanych z funkcjonowaniem kapitałowego filaru systemu emerytalnego. Najważniejszą wydaje się wpływ transferów części składki emerytalnej do otwartych funduszy emerytalnych na równowagę sektora finansów publicznych. Jest to zrozumiałe. W warunkach kryzysu, który negatywnie wpływa na równowagę tego sektora, poszukiwanie przyczyn deficytu i długu publicznego oraz możliwych działań mających na celu ich ograniczenie, fundusze emerytalne musiały się znaleźć w centrum zainteresowania.

Negatywny wpływ transferów do OFE na stan sektora finansów publicznych stał się, obok kosztów funkcjonowania systemu (opłaty na rzecz towarzystw emerytalnych), dobrym argumentem wskazującym winnych obecnych problemów budżetowych – sugeruje też dosyć łatwy sposób zaradzenia obecnym trudnościom finansowym państwa. Skoro bowiem znaczna część długu publicznego została wygenerowana wskutek zmniejszenia przychodów FUS o kwotę części składki emerytalnej przekazywanej do OFE, to wydaje się, że dług ten można łatwo obniżyć, likwidując fundusze i przekazując środki zgromadzone w OFE z powrotem do budżetu. W rzeczywistości sprawa nie jest taka prosta. Można bowiem postawić dwa pytania. Po pierwsze, czy rzeczywiście transfery do OFE były głównym czynnikiem pogorszenia sytuacji finansowej FUS, a w konsekwencji także sytuacji budżetu państwa i czy ich przejęcie przez budżet jest tylko operacją techniczną? Po drugie, czy z ekonomicznego i prawnego punktu widzenia środki zgromadzone w OFE są rzeczywistymi oszczędnościami, czy też mają one sztuczny charakter, gdyż ich źródłem jest deficyt budżetowy?

OFE a deficyt

Zasadnicza hipoteza przeciwników OFE brzmi: w warunkach trwałego deficytu Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (FUS) oraz deficytu budżetowego, składki przekazywane do OFE są źródłem dodatkowego deficytu zarówno FUS, jak i budżetu państwa. Na pierwszy rzut oka taka hipoteza wydaje się racjonalna. Bardziej szczegółowa analiza skłania jednak do zgłoszenia pewnych zastrzeżeń. Rozważmy tę kwestię, posługując się wykresem. Spoglądając na niego łatwo zauważyć, że zależność pomiędzy kwotą transferów części składki emerytalnej do OFE a deficytem FUS nie jest liniowa. Wprawdzie w całym analizowanym okresie transfery do OFE generowały około 45 proc. deficytu FUS, to jednak zwyżki lub spadki kwoty tych transferów nie prowadziły automatycznie do zwyżek lub spadków deficytu FUS oraz dotacji budżetowej na ich pokrycie. Kwota transferów do OFE rośnie w sposób systematyczny od roku 2000 do roku 2010.

W tym okresie jednak transfery do FUS z budżetu wykazywały zróżnicowaną dynamikę. Do roku 2003 wzrostowi kwoty transferów do OFE rzeczywiście towarzyszy systematyczny wzrost deficytu FUS. Jednakże i w tym okresie transfery te nie były głównym czynnikiem wzrostu deficytu FUS i budżetowej dotacji na jego pokrycie. Pomiędzy rokiem 2000 i 2003 kwota transferów z budżetu państwa do FUS wzrosła o prawie 84 proc., podczas gdy transfery do OFE o około 60 proc. W rezultacie udział tych transferów w dotacji dla FUS zmniejszył się z 42 proc. w roku 2000 do 36,5 proc. w roku 2003. Z kolei w roku  2005 kwota transferów do OFE wzrosła w porównaniu z rokiem 2003 o około 36 proc., natomiast dotacja dla FUS zmniejszała się w tym samym czasie o prawie 30 proc.  W roku 2006 dotacja dla FUS ponownie wzrosła, przy czym transfery do OFE odpowiadają za około 50 proc. tego wzrostu. W roku następnym (2007) dotacja dla FUS nieznacznie spada (o 2,5 proc.), mimo że transfery do OFE wzrosły o prawie 10 proc. W kolejnych latach (2007–2010) obserwujemy gwałtowny, wynoszący ponad 125 proc., wzrost dotacji dla FUS, chociaż w tym okresie transfery do OFE wzrosły o około 51 proc.

Niezwykle interesujące i pouczające są dane z lat 2010– 2012. Transfery do OFE spadły w roku 2012 o prawie 70 proc. w porównaniu z rokiem 2010, podczas gdy dotacja dla FUS spadła tylko o niecałe 10 proc. W rezultacie w roku 2012 kwota transferów do OFE stanowiła około 17 proc. budżetowej dotacji dla FUS. W tej sytuacji nawet całkowite zaprzestanie transferów do kapitałowego filaru systemu emerytalnego nie zmieniałoby istotnie sytuacji finansowej FUS i jej wpływu na cały sektor finansów publicznych. Dziś deficyt FUS oraz budżetu wynika z ogólnej niewydolności polskiego systemu emerytalnego, który, uwzględniając także dotacje dla KRUS i wydatki na tzw. emerytury mundurowe, obciąża budżet państwa kwotą około 80 mld zł. Transfery do OFE w roku 2012 stanowiły zatem w przybliżeniu około 10 proc. tej kwoty, toteż nawet całkowita ich likwidacja nie poprawi istotnie sytuacji FUS i budżetu państwa.

Transfery nieszkodliwe

Pomijając te wyliczenia warto także zwrócić uwagę na inną kwestię. Powszechnie zakłada się, że deficyt sektora finansów publicznych w kolejnych latach byłby w przybliżeniu niższy o kwoty równe transferom do OFE w poszczególnych latach, dzisiejszy dług publiczny zaś byłby niższy o sumę tych transferów oraz koszty oprocentowania zwiększonego długu. Taka hipoteza opiera się na założeniu, że kwota pozostałych (poza transferami do OFE) wydatków publicznych jest zdeterminowana i niezależna od sytuacji sektora finansów publicznych. Moim zdaniem tak nie jest. W praktyce ograniczeniem dla wydatków publicznych jest kwota deficytu budżetowego (relacja deficytu do PKB), a w ostateczności konstytucyjne granice długu publicznego. Gdyby nawet transfery do OFE zostały ograniczone do zera, to, przynajmniej w ostatnich latach (od początku kryzysu w 2008 roku), deficyt sektora finansów publicznych nie byłby istotnie, jeżeli w ogóle, mniejszy, a zatem i dług publiczny ukształtowałby się na zbliżonym do obecnego poziomie.

Przytoczone dane dotyczące kwoty transferów do OFE oraz deficytu FUS w ostatnich latach świadczą o tym nadzwyczaj dobitnie. Transfery te spadły w roku 2012 o ponad 18,5 mld zł w porównaniu z rokiem 2010, podczas gdy w tym samym czasie dotacja dla FUS spadła tylko o 4,7 mld zł. Ujmując to nieco inaczej można stwierdzić, że chociaż transfery do OFE przyczyniały się do wzrostu deficytu budżetowego i długu publicznego, to jest wysoce prawdopodobne, że gdyby tych transferów nie było, to sytuacja sektora finansów publicznych nie byłaby o wiele lepsza. Znalazłoby się wiele słusznych celów, na które byłyby przeznaczane środki publiczne, a realnym ograniczeniem byłyby konstytucyjne granice długu publicznego.

Bardzo dobrą ilustracją tej tezy jest sposób rozwiązania tzw. problemu matek I kwartału. Wydatki z tym związane mają być sfinansowane oszczędnościami budżetu z tytułu niższych kosztów oprocentowania obligacji skarbowych, które dopiero mają być wygospodarowane. Warto zresztą zauważyć, że dyskusja o OFE rozpoczęła się wtedy, gdy pojawiło się niebezpieczeństwo przekroczenia dopuszczalnych granic długu publicznego. Wcześniej negatywny wpływ kapitałowej części systemu emerytalnego na równowagę sektora finansów publicznych nie był praktycznie rzecz biorąc podnoszony.

Mam poważne wątpliwości, a nawet jestem pewien, że gdyby nawet w ogóle nie wprowadzono kapitałowej części systemu emerytalnego, to minister Rostowski i tak nie siedziałby na górze wolnej gotówki i jego życie nie byłoby o wiele łatwiejsze.

Oszczędności w OFE

Obok wpływu kapitałowej części systemu na deficyt FUS i całego sektora finansów publicznych, nie mniej istotną kwestią jest wyjaśnienie ekonomiczno-prawnej istoty oszczędności zgromadzonych w OFE. Przeciwnicy OFE twierdzą, że oszczędności te mają sztuczny charakter, gdyż niejako po drugiej stronie bilansu mamy deficyt budżetowy – źródłem środków zgromadzonych na rachunkach w OFE jest dług publiczny, a zatem środki te nie mogą być traktowane jako rzeczywiste oszczędności. Rozważanie tej kwestii nie może jednak ograniczać się tylko do aspektu makroekonomicznego (deficyt i dług publiczny). Na problem ten należy spojrzeć z dwóch punktów widzenia: sytuacji sektora finansów publicznych oraz oszczędności prywatnych.

Z punktu widzenia sytuacji sektora finansów publicznych interpretacja, zgodnie z którą źródłem środków zgromadzonych w OFE jest dług publiczny, wydaje się logiczna, chociaż też nie jest do końca przekonująca i jednoznaczna. Formalnie rzecz biorąc środki zgromadzone w OFE nie pochodzą z deficytu budżetowego, tylko ze składek wpłacanych po części przez pracowników i pracodawców; z tego powodu są to realne oszczędności prywatne, nawet jeżeli są ulokowane w obligacjach skarbowych. Deficyt FUS i budżetu jest generowany przez wypłaty dla dzisiejszych emerytów, które nie znajdują pokrycia w tej części składki, która jest zatrzymywana przez FUS – fakt, że zmniejszonej w wyniku transferu jej części do OFE. Państwo, tworząc nowy system emerytalny w istocie rzeczy powiedziało obywatelom: zmniejszamy wam obciążenia podatkowe (parapodatkowe), jeżeli kwoty równe temu zmniejszeniu zaoszczędzicie, lokując je w kapitałowej części systemu emerytalnego, zastrzegając równocześnie, że w przyszłości sektor finansów publicznych nie będzie jedynym odpowiedzialnym za dostarczenie środków finansowych niezbędnych do życia po zakończeniu aktywności zawodowej.